美国如何化解征收农地矛盾?（5）

从具体数据来看，1998~2005年间，全国耕地面积共减少了760万公顷。平均每年减少大约95万公顷。这只是耕地的数据，不包括园地、林地和草地等其他类型的农用地在内。即使如此，这个速度仍高于美国农地减少的速度。或者说，中国的农地保护措施（以政府主导为基础）并不比美国的农地保护措施（以农户的自愿参与为基础）有效。

因此，对比中美两国征地制度和农地保护的制度，我们发现中国政府对两种制度的参与更加深入。有学者认为是中美两国不同的政体导致了这种差异。不可否认，中国特色的官员晋升和财政分权以及土地征收，确实为中国经济的发展提供了基础。但这种方式的经济发展是有成本的——收入差距拉大，农民权益受损等，且地方政府在土地征收的过程中直接或间接地参与了许多违法的农地征收案件，却能免于法律的惩罚，这为整个社会树立了坏的榜样，由此形成的社会成本更是难以估量。

五、讨论和结论

本文从土地产权分配、土地交易市场、征地制度和农地保护这四个方面对比了中美两国的土地制度。从分析中我们可以发现，尽管中美两国土地所有制形式不同，但是土地租赁市场都是两国在农户间配置土地的主要方式，即使美国存在土地的买卖，但是交易量与土地租赁相比较低，且中国农村土地的行政性再分配随着《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律的实施和管理的健全而逐渐降低。此外，两国的政府均是农地保护的主要参与者。但是土地所有权形式的不同导致了不同的土地保护方式：美国以利用地役权为主，而中国以行政干预为主。最主要的差异体现在中美两国政府在征地中的行为。美国政府的征地是以服务公共利益为基准的，而中国政府的征地还需要为城市化和经济发展提供土地。国家作为城市土地的唯一合法所有者，仍对中国经济发展有着相当大的影响。最简单的，商业楼盘的建设需要土地，工厂的建设需要土地，而这些土地都来自国家。即使是已经建成的商业楼盘和工厂，其所使用的土地的所有权仍为国家所有。《中华人民共和国土地管理法》规定我国的土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制。此外，《土地管理法》还规定政府在将农地转换为建设用地的唯一合法性。这些规定一起决定了我国的土地征用和耕地保护均以政府主导的形式存在。

我国土地制度在征地和农地保护上的混乱也显而易见。这主要体现在地方政府需要通过征收土地继而出让给非农使用者进行开发来发展经济，同时，地方政府又作为农地保护的主体需要限制农地的开发。但是财政和晋升的激励使得地方政府更愿意去征收农地而不是去保护，并引发了大量的违法占用耕地案件。在这一过程中所形成的无法估量的社会成本使得中国现行的土地制度需要进一步改革。也就是说，土地制度改革的主要动力来自于纠正农地征收和农地保护中的矛盾，而不在于提高农地交易市场的效率。