美国如何化解征收农地矛盾?(4)

美国如何化解征收农地矛盾?(4)

首先,购买土地开发权这种农地保护方式的实施是建立在“土地权利束”在不同主体之间分配的基础上的。例如,采矿权和土地开发权(将土地用于居住、商业和工业用途)都包含在“土地权利束”中。PDR的实施就是将土地的采矿权和开发权买断,从而防止土地所有者在土地上采矿和开发的行为。PDR是自愿参与的,通常由当地政府授权的土地信托机构或其他组织向土地所有者提供一份购买土地采矿权和开发权的报价,土地所有者可以拒绝,或者索要更高的价格。一旦这项交易完成,该块土地的采矿权和开发权会永久地从所有者的权利中剥离以达到保护农地的目的。购买土地采矿权或者开发权的价格通常是根据土地开发的价值与土地用于农业生产的价值之间的差价。

其次,农业保护性地役权是一种适用范围更加广泛的农地保护手段。它包括了购买土地的开发权,除此之外,农地所有者也可以将土地的开发权捐赠给当地政府,以避免土地开发带来的压力。在农业保护性地役权的框架下买卖和捐赠的时间范围更加灵活,不一定会设置对土地开发的永久性限制。但是PDR和农业保护性地役权的原则都是一样的,即保护现有的农地以及给予农地所有者合理的赔偿。

以上两种农地的保护方法主要是针对某一具体的地块,而“区划(zoning)”是在更大范围内保护农地的计划。纳入“区划”范围内保护的农地一般都有面积上的限制,例如,在宾夕法尼亚州,纳入“区划”保护范围的耕地不得低于250英亩。是否加入保护区也由农地所有者自己决定。为了吸引农地所有者的加入,处于“区划”保护范围内的农地也会享有一定的优惠政策,如可以避免农地被政府征用,并且允许农地所有者向当地政府申请出售土地的开发权(Daniels,1998)。此外,美国保护农地的民间组织也有很多,如美国农田信托(American Farmland Trust,简称AFT),该机构已经参与保护了超过300万公顷的农地。

第三,税收政策也是吸引农地所有者加入农地保护“区划”的主要方式之一。例如,威斯康星州规定了每年整个州可以申报的减税总金额,加入农地保护“区划”的农地所有者根据自己“参保”的土地面积申报个人所得税返还,如果所有农地所有者的申报金额加总超过了州政府制定的减税总金额,则州政府会根据申请人的情况重新分配税金返还。有的州还规定如果享受了税收优惠的农地所有者在未来将农地转为他用,则需要补交之前所减免的税额(Hand,1984)。

农地所有者在农地上持续经营农业不仅面临开发商的压力,还有来自农业经营者的非农邻居的压力。大规模机械操作的噪声污染、化肥农药的使用所造成的环境污染等,都使得居住在农场周围但不经营农业的人们经常起诉农业生产者,希望法院终止农业生产者的生产。为了应对这一情况,美国的一些州颁布了“务农权法”,以帮助农场主免于此类滋扰型的诉讼(nuisance suits)(Hand,1984)。尽管美国农地保护措施方式众多,但是这些方式实施的基础都是农地所有者的自愿参与而非政府强制,因此来自土地开发方面的压力仍然使得美国的农地以每年大约100万英亩的速度消失。

总体上,美国的土地征用和农地保护制度是建立在美国土地产权私有制的基础之上的,政府作为公共利益的代表和土地产权所有者通过协商自愿的原则进行土地的征用和农田保护。同样,中国的土地征用和农田保护制度也是根据中国的土地所有制形式来制定的。目前,中国涉及到土地征用和土地保护的法律主要是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》。

我国宪法规定了土地的所有权归属。其中农村的土地,包括耕地和宅基地等,以集体所有为主。并且,宪法规定城市的土地属于国家所有。国家为了公共利益的需要,依照法律规定对土地进行征收或征用,并予以相应的补偿。宪法还对土地的合理利用提出了要求,规定使用土地的一切组织和个人须合理利用土地。根据宪法的精神,《土地管理法》和《农村土地承包法》对农地的征用和保护提出了更加具体的要求。

《土地管理法》中明确提出,土地的用途和土地利用总体规划由国家规定执行。也就是说哪些土地用于农业生产,哪些土地用于开发均由国家统一管理。首先,宪法规定了城市土地的所有权归国家所有,因此,在进行农地开发,将土地由农业用途转为非农业用途时,首先要进行所有权的变更,即由集体所有转变为国有。对于农地的征收根据征收面积大小和农地类型需由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。因此在我国城市的扩张过程中,首先涉及到的是国家对于土地的征收和征用,且每一个合法的农地开发利用规划均始于农地的集体所有权向全民所有的转变。也就是说,我国的政府征地是一个非常普遍的行为。《土地管理法》中规定了对被征收的土地按照土地的原来用途给予补偿。农地被征收之后,单位和个人再向国家申请使用土地用作建设或者开发。建设单位须支付土地使用权出让金和其他费用以取得土地在一定期限内的使用权。因此,在土地由农业用途转为非农业用途的过程中,政府扮演的是一个“中间人”的角色,首先政府从农民集体手中征收土地(对于农地按照农业用途进行补偿,并完成所有权的转变),然后政府再将土地出让给个人或单位用于非农业开发和建设(这一过程也只是使用权的暂时转移,也就是租赁,并不发生所有权的变更),且出让费用的决定一般是按照市场的方式来决定,如拍卖或招标。这种方式所产生的土地交易价格要远远高于政府征收农地的价格(周其仁,2004)。

《土地管理法》还以法律的形式规定了主要是政府在保护农地方面的责任,以及农户保护农地的义务。但是政府在保护农地方面承担主要的责任。这样,一方面财政分权体制以及官员晋升体系促使地方政府通过征收农地(合法或者非法)并出让给个人或单位用于工业和商业开发,另一方面,法律要求政府严格保护农地尤其是耕地,以保护我国粮食生产的基础。结果是政治体系与法律体系对地方政府关于农地的权责形成了相互矛盾的要求。而我国“以经济建设为中心”的基本国策要求以及相应的以GDP为核心的官员晋升体系和财政收入刺激均会使地方政府在这对矛盾的选择中倾向于征地而不是农地保护。此外,监管机制的缺失也使得这一倾向更加严重。

责任编辑:郑瑜校对:总编室最后修改:
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