美国如何化解征收农地矛盾?（3）

自家庭联产承包责任制实施之后，中国农地的行政性调整较为频繁。在第二轮承包之后，土地承包期限延长到30年，且随着中央对稳定农地承包权的强调和《土地管理法》、《土地承包法》的实施，近年来中国农村农地行政性调整逐渐减少，且以小规模调整为主（陶然等，2009）。同时，中国的土地流转市场得到了极大发展。1988年的宪法修正案允许农户承包农地的使用权可以流转，同年《土地管理法》相应做出调整，允许集体所有的土地的使用权可以依法转让。之后土地流转的形式也逐渐放开和多样化，土地流转市场得到发展。到2011年上半年，全国土地承包经营权的流转总面积达到2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。这一比例与美国相比较低，但是近年正呈快速上升趋势。

由此可以看出，不论是在美国还是在中国，目前在农户之间重新配置农地的主要方式是通过土地流转市场。虽然美国存在土地的买卖市场，但是其交易量与土地流转市场相比而言较低。因此，单纯从农地在农业用途中的重新配置效率上来说，土地买卖市场并不比土地流转市场占优势。换句话说，土地私有制与集体所有制相比并不在农地的重新配置上具有优势，而无论在何种土地所有制下，土地流转市场都是主要的农地重新配置的重要手段（当然，在集体所有制下，土地需要有清晰的使用权界线）。

土地买卖市场之所以在农地重新配置上作用较弱是由土地买卖市场的特点决定的。首先，因为土地是一项不动产，缺乏流动性，只能在某一地区之内形成一定的市场。其次，为农地定一个合理的价格是一个困难的过程。这主要是由于土地上的投资具有长期性，而且一次性投资的金额较大，以及未来难以预测，通常做出土地购买的决定需要一个长期的考察过程，以减小投资失败的可能性（Gloy et al.，2011）。而且由于农业生产受土地之外的因素影响较大，评价一块土地的实际价值也较为困难。这种长期性和复杂性导致买家和卖家都不愿轻易进行土地的交易。相对来讲，租赁土地的成本较低，即使遇到难以预料的负面影响，损失也较小。

另外，农地买卖市场难免受到房地产市场的影响。这也导致农地买卖市场的价格容易受到房地产市场价格波动的影响。价格的波动性加剧了未来的不可预测性，使土地买卖双方做出正确的决策更加困难，进一步降低了土地交易的可能性。尤其是距离城市较近的农地，在未来进行非农业开发的可能性很大，使得农地的潜在价值增加，也会推高农地价格。这样，土地所有者倾向于持有土地，期待土地价格的上升（Gloy et al.，2011）。

这些因素都导致土地买卖市场不太活跃。因此，中美两国虽然拥有不同的土地所有制，但是在农地资源的配置上都是主要借助土地流转市场来实现的。单纯从土地的配置效率来讲，中国目前的集体所有的土地制度似乎并没有进一步发展到私有制的必要。当然，如果土地的行政性调整比较频繁的话，还是会阻碍土地流转市场的发展，尤其是在如果农户将土地转出，集体就会收回农户承包地的情况下，更是如此（Yang，1997）。但是随着全国范围内的土地确权颁证的实施以及《土地承包法》的完善，农户的土地承包经营权逐渐得到稳定和保护，土地流转市场的发展将会摆脱土地行政调整的影响。因此在集体土地所有制下，农户需要有清晰、稳定的使用权。这样不仅有利于土地流转市场的发展，也会促进农户在土地上的长期投资（Jacoby et al.，2002；姚洋，2004）。

四、中美农地征地制度和保护制度对比

不同的农地产权安排也会导致不同的征地制度和农地保护制度。这里将征地制度和农地保护放在一起是因为二者联系紧密并且有时会相互影响。尤其是在中国，农地的征用制度和农地保护制度都是由中央政府制定的法令来形成，并交由地方政府来具体执行的。这两种制度分别给地方政府提供了彼此互相对立的激励机制，并导致了在征地与农地保护过程中的一些问题。

因为中美两国土地产权安排的不同，导致了两国不同的土地征用制度和农地保护制度。这里主要讨论政府的征地行为。在美国，政府在征地时需以“为公共利益服务”为原则，并且向被征地的业主支付合理的赔偿（Savery，1987）。政府以公共利益为原则的征地都需要得到法院的裁决才有实施的效力（Elazar, 2004）。业主若有质疑政府是否遵守以公共利益为目的的征地行为以及赔付的合理性，可向法院提起诉讼。征地的主体包括政府行政机构或得到政府特别授权的非政府实体。对于农地来说，美国的商业用地开发与政府征地是分开的。

美国在经济发展过程中也经历了农地的大量流失。在1982~2007年的25年间，美国共有2300万英亩（相当于1.4亿亩）的农地被用于开发。为了应对来自开发农地的压力，各地方和州政府出台了一系列的保护农地的方案。美国的联邦政府并没有出台关于城市规划的清晰的指导方案，因此大多数土地利用和管理方案都是各州和地方政府根据自身具体情况出台的，但是总体上不外乎购买土地开发权（purchase of development rights，PDR）、减税（tax break）和务农权法（right-to-farm law）这三种手段。