美国如何化解征收农地矛盾?（2）

按土地所有者身份类别划分，美国70%的农地属于个人/家庭所有，14%为合伙所有，10%为家族企业所有，非家族所有的企业拥有的农地数量大约占美国农地面积总量的3%。也就是说，农业用地主要是由个人或家庭所占有（Foster，2006）。相应的，美国的农场经营者也主要以个人/家庭为主。根据2007年USDA所做的农业普查结果显示，2007年美国大约有220万个农场。其中，由个人/家庭所经营的农场占农场总数的86.5%，由家族企业经营的农场仅占农场总数的3.9%，合伙制经营的农场占7.9%，非家族企业经营的占0.5%。

综上所述，在美国的农地中，绝大多数耕地的所有权是由私人所有的，其所对应的使用权和转让权也是由私人所有。草地和林地私人所有的比重较低，其他都是由联邦政府或地方政府所有，但是在具体经营时，会将使用权以租赁的形式转移到私人手中。由私人所有的农地，其转让权也在私人的手中，且原则上法律不对农地转让用途进行限制。对农地转让用途的限制主要是通过地役权来实现的，这将在下文中进行讨论。

与美国对比来看，中国农地的所有权是由两类主体所有，其中一类是国家，另外一类是农民集体。其中，农民集体所有的农地占绝大多数。农地的使用权按照土地承包法的规定主要为农户所有。农户所获得的承包经营权可以依法流转，不过土地的流转期限受到承包期限的限制，并且土地流转不得改变土地的所有权性质和土地的农业用途，土地承包法给予同等条件下的本集体经济组织成员优先流转权（同等条件下先流转给本集体内成员）。土地法规定，除特殊情况外，即使是农地的所有权持有者——集体也不能将农地转让到非农用途中去。如果要改变农地的用途，首先需要将农地收归国有，然后由国家按照市场价格将收归的农地租赁给土地使用者。也就是说，中国的农地所有权持有者——农村经济集体以及农地的使用权持有者农户只能决定农地是否在不同的农业生产经营者之间进行转让，而将农地从农业用途转变为非农用途则需要由国家来执行。这也构成了中美农地制度对比的第一个方面，即美国的农地所有权持有者可以自行决定农地的转让用途，但中国的农地所有权持有者不能自行决定农地的转让用途。

另一部分附着在土地上的权利可以统称为“不动产的抵押权（Encumbrance）”，也叫做“产权负担”。它是指土地所有者以外的人对于此土地所拥有的权利或利益，产权负担会降低土地的转手价值，但是并不影响土地所有者将其土地让与他人。产权负担包括税课、抵押、审裁，这些可视为留置权；条文限制、权益保留及地役权都属于产权负担，但不属于留置权。不同的权利主体依照美国的法律及各自的利益诉求来行使自己的权利。如上所述，土地产权所对应的主体是土地所有者，而“产权负担”则对应于其他的除土地所有者之外的权利主体，根据美国的法律，这些主体对土地所有者的土地也有一定的权利行使能力，但都是建立在尊重私有财产的基础之上。

在产权负担中，特别需要提到的是地役权，它是指一项不动产的非所有者使用该项不动产的特别权利，它可以使农地的非所有者对农地的用途和自然状况作出要求和限制（地役权的享有者是产权所有者（A）之外的相关利益主体（B），这些主体（B）并没有土地的所有权，但是根据法律的规定，该主体（B）可以为了特定的目的有使用（A）的土地的权利，即存在于他人不动产上的物权）。地役权（主要是保护性地役权（conservation easements））是美国联邦和地方政府干预私有土地利用的主要手段之一。农地的保护性地役权通常由农场主卖给或赠与当地政府或者当地的土地信托机构，在地役权被出售或赠与之后，该项地役权将会备案，当农地面临开发的压力时，此时地役权的所有者会通过行使地役权阻止农地用途的改变。

产权负担在中国并没有特别明显的表现，尤其是2006年之后，中国取消了除烟叶特产税之外的所有其他农业税。《物权法》第一百八十条也将农户所有的土地使用权排除在可以抵押的财产范围之外。另外，《物权法》中所规定的地役权与美国有所不同，这里主要强调不动产所有者之间的关系，即一方不动产的所有者（称为地役权人）有权按照合同规定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益，且在农地上的地役权使用期限不能超过土地承包经营权的剩余期限。这主要体现了中美两国在农地保护上的不同方式，下文将对此进行详细的介绍。

三、中美农地市场制度对比

概括中美两国配置农地的方式有三种，即土地买卖市场、土地流转市场和土地的行政性再分配。其中，美国的农地配置手段包括农地买卖市场和农地流转市场（美国的农地流转以租赁为主），中国的农地配置手段包括农地流转市场以及农地的行政性再分配。美国之所以有农地的买卖市场是因为如前所述美国的农场主拥有农地的所有权，并且可以自由交易。而中国的土地所有权是属于农民集体所有，单个农户只有土地的承包经营权，彼此之间只能通过土地的流转来进行土地资源的配置。且《土地承包经营权》规定了土地承包的期限，农民集体会根据集体内部人口结构的变化来相应调整土地在农户间的分配，也属于配置土地资源的一种方式，这主要是因为农民集体拥有土地的所有权，根据法律可以行使这样的权利。因此，中美两国土地所有权形式的不同导致了两国有不同的土地再配置手段，但是两国都有土地流转市场。

虽然美国存在农地的买卖市场，但是农地买卖市场上的交易量很低。美国每年农地买卖市场的交易量大约占农地总面积的5%左右（Forster，2006）。但最近交易量有所下降，如近年来内布拉斯加每年的土地买卖交易量由之前的3%~5%下降到最近的1.5%左右（Johnson, 2012）。相比较而言，美国的土地流转市场要活跃得多。2002年，美国的农场主所经营的土地中租佃的比例达到38%，相对于1997年的42%和1992年的43%有所下降。在不同的农业区，租佃比例略有不同，在“玉米带”的州，租佃比例超过了50%。大多数地主或者是佃户的亲戚，或者是退休的农场主或者其他的农场主、开发商，非农投资者和不动产商只拥有农业用地的小部分（Forster，2006）。