中国政治包容的政治功能（2）

从一定意义上说， 官民关系的好坏主要取决于官，因为在我国全能主义政府并没有发生根本性的改变的情况下，“官”作为一个掌握着公共权力、公共资源的强势群体，在整个社会政治生活的运行中仍然发挥着强大的领导、管理等政治职能。 尽管近年来一直在倡导向“服务型政府”的转变，但是转变的效果并不太明显和理想。本来，官员手中的权力是人民赋予的，官员理应是“人民公仆”，但是，在不少官员那里，他们经常把手中的公权力私有化， 甚至变成了自己的特权，“人民公仆” 的观念几乎荡然无存，“为人民服务”的意识不是异化为“为自己服务”，就是异化为“人民为我服务”； 他们经常把自己看作是高出民众一等的“精英”，在情感上是与民众隔膜的，不相信民众，因而对民众以及民众的利益诉求和利益表达等表现出一定程度的鄙夷和不屑，有时他们径直以对立的眼光把民众看作是“刁民”，在处置民众的利益诉求和利益表达时更加倾向于运用强硬的手段；他们甚至把自己看作是与民众存在着不同的利益的特殊群体： 国家、政府是他们的，他们就是国家，就是政府，而民众则是国家、政府的对立面，而按照这样的逻辑推演，只能得出如下的结论：官民之间的利益是根本对立的。 在现实的社会政治生活中， 就不乏有这样的事例。 例如，在2009 年 6 月 ，当 “中国之声 ”记者就河南天荣置业有限公司违规用地、村民上访一事到郑州市规划局采访时，该局一位副局长逯军却质问记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？ ”这一句话之所以被评为 2009 年的十大“雷语”之一，就在于它典型地反映了官民关系恶化的现实，折射出了部分官员头脑中与民众对立的不健康的思想意识。 再如， 在 2009 年12 月初， 河北省承德市牛圈子沟镇党委书记史国忠在面对上访群众时，竟然说出了这样一句话：“一楼二楼别去啊，要去就去（跳）五楼。 ”这句话同样被评为2009 年的十大“雷语”之一，究其原因，其实就在于它反映了部分官员根本不把老百姓的利益、甚至生命放在心上。

毫无疑问，以这样的官识与官德，是不可能形成和谐的官民关系的，而这不仅不利于社会主义和谐社会的建设，而且无法保证社会主义政治、经济现代化的顺利进行， 当然也无法实现中华民族的伟大复兴。因此，对于当下的中国来说，化解紧张的官民关系已经成为政治领域一项非常紧迫的任务。而要完成这项任务， 政治包容就是化解紧张的官民关系的重要策略、方法和手段。

在某种意义上说，紧张的官民关系的形成就在于部分官员缺少政治包容的理念。 有鉴于此，对于官员来说，最为紧迫的就是要转变观念，培育和养成政治包容的观念和价值。 首先，官员必须树立官民平等意识，这可以说是政治包容的前提。 没有平等就谈不上政治包容。 紧张的官民关系就是由于官员的趾高气扬、颐指气使，把自己看作是可以操纵一切的强者，在自己的心中根本没有群众，根本不把群众看作是平等的政治主体等原因造成的。因为不尊重民众的官员是不可能得到民众的尊重的，官民关系的不和谐也便因此而难以避免。因此，官员必须放下所谓的“身段”（其实，这“身段”是因为官员手中掌握着公共权力和公共资源所形成的，因而可以说是民众赋予的），真心实意地尊重民众，尊重民众的权利和利益。 官员不是高高在上的，而是与民平等的。 那种基于怜悯而关心民众的情况，决不能看作是包容，因为那是官员仍然把自己放在了政治的、道义的高地上了，其中仍然缺乏平等的内核。 其次，官员必须相信民众。 可以说，信任是彼此双方包容的基础。 在当下的中国，紧张的官民关系的一个突出表现就是官民之间的互不信任。在这种情况下，官民之间就很难有彼此间的包容。 在现代西方的政治生活中，民众可以对权力以及掌握权力的官员抱有怀疑的态度，而官员却对民众不敢有些许的怠慢，不然的话，官员的乌纱帽就可能不保。 然而，在当下的中国，官民之间却陷入了深深的互不信任的怪圈之中。 民众不信任官员尚可以理解，这是对权力的一种天生的怀疑使然， 但官员不信任民众就难辞其咎了。 而且，恰恰正是官员对民众的不信任成为官民关系紧张的根源之一。因此，对于官员来说，只有相信民众，给予民众以信任，反过来才能赢得民众的信任，才能建立彼此包容、和谐的官民关系。第三，官员必须承认利益、价值的多元特征，且不要认为自己是永远正确的。 正如和谐必然是多元条件下的和谐一样，包容也是多元性的包容。虽然在我国官民的根本利益与价值是一致的，但是并不能因此而否认具体利益与价值的多元性。 然而，不少官员并不承认利益与价值的多元性， 甚至把自己看作是社会利益与价值的化身，把自己看作是社会秩序的代表者，把自己看作是唯一正确的。其实，这既是对民众具体利益与价值的否定，也是对民众利益与价值的不包容。 而从本质上看，这一方面反映出官员的专横与霸道，另一方面又反映出官员在面对民众时缺乏自信。第四，在行政过程中，官员要端正态度，明确自己是为人民服务，而非管制，要学习妥协与谈判的技巧。特别是在处置官民矛盾和冲突时，要多使用柔性的手段，避免动辄采用强制性手段解决问题的极端化倾向，否则，只会把民众逼到无法忍受的地步，从而走向极端的道路。或者说，正是官员的不包容导致了民众的不包容。正如一位学者指出的那样：人们一旦进入“低位反抗者心态”，“就会失去妥协的能力”。这种情况最终只能导致官民关系的恶化和对立。即使运用强制手段带来了稳定，但这样的稳定是不可靠的、也是不能持久的。 有学者即指出：一个没有信任、无法实现合作的社会，将是一个脆弱的社会。 只有信任成为连接政府、社会和个人的纽带，形成彼此的合作，才能造就一个健康有序的社会。这就要求官员要有足够的包容精神，在平等的前提下，达成与民众的妥协。 民众看到了政府和官员的包容，他们也会采取包容态度，官民关系也将因彼此的包容而变得和谐。

三、从社会层面看，政治包容可以促进公民社会的发育与成长

所谓公民社会，按照亚当·福格森的理解，它是从国家中分离出来的自主领域。 这一分离的过程，即从简单的、以部落为基础的军国主义社会，发展成为复杂的商业社会，反映了人性的进步。 尽管这一社会分化的过程将会导致冲突的增加和社会结构的削弱，但是，由于“公民社会具有强烈的‘公民性’内涵，它有潜力建立一个新秩序，这个新秩序要求权力和职位的分散、法治和自由的（如宽容）情操，在保护人们及其财产的同时又不要求对朋友和阴谋小集团的义务。 ”他认为，“公民社会指的不仅仅是任何类型的非正式或私人的社会关系， 这些在所有的社会里都是存在的。它还具有道德的指向， 其规则遵循这样一种关系，即使匿名的社会交易成为可能。 ”同时，在福格森看来，公民社会的形成有一个重要的前提条件，即公民社会与一个良好的政府唇齿相依。 而且从其功能来看，即使因社会分化而存在着潜在的冲突的可能性，但它能够有效化解冲突，并促进社会整合。

以此反观当下中国社会发展的状况，则可以得出这样一个基本的结论：我国的公民社会尚未形成。 已如前述，不少官员都缺乏包容意识、规则意识、责任意识，政府全能主义观念依然浓厚，在行为模式上更倾向于极端化的、运动式的措施和手段。 而在官员这种观念和行为模式的制约下， 公民社会迟迟得不到发展。尽管我国已经进行了市场经济改革，但是，正如经济学家吴敬琏指出的那样，由于政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制， 中国在 20 世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷，而这也在一定程度上制约了公民社会的发育和成长。

从一定意义上说，公民社会得不到很好的发育和成长，和当下的中国缺乏政治包容的社会精神存在着千丝万缕的联系。 因此，培育政治包容的社会精神可以促进公民社会的发育和成长。 这是因为，政治包容的社会精神有助于培养成熟的、 负责任的现代公民。政治包容的基础是尊重和维护公民的权利。而在公民的权利得到切实的尊重和维护的情况下，才能在真正意义上培养出现代公民。那种政府大包大揽的全能主义，在实质上是忽视了、甚至是不承认民众的公民权利的。这种情况到最后只能造成民众权利和责任意识的淡薄，只能造就主动精神萎缩的“被动的公民”。而这样的公民往往会导致两种后果：一是在一定程度上加强了部分官员对民众的蔑视和不尊重，所以也就有了所谓的“刁民”论，也就有了官民关系的不和谐；二是在一定程度上加剧了民众行动的非理性色彩，以至于在当下的中国社会弥漫着仇恨、愤怒、怨恨、敌意等负向情绪，而这不仅不利于社会团结，也不利于政府向服务型政府的转变。其实，这也就是所谓的“管得太多、太死”，只能落得个“管不好、管不了”的结局，但到最后还是要“管”。这样就陷入了一种恶性的循环之中：即使政府有意向服务型政府转型，但也无法从事无巨细的行政上的大包大揽中脱身，而民众也无法变身为现代公民。因此，要改变这种状况，就首先需要官员要有政治上的包容， 尔后才会有民众的包容，进而才会有成熟和负责任的现代公民。而且由于政治包容承认并尊重利益与价值的多元，因而即使面对矛盾和冲突时， 也会因各政治主体之间的相互尊重和承认，不会出现社会的断裂。 恰如美国政治学家科恩所指出那样，“政治上成熟的人会寻求持中的解决方法，使冲突各方都得到一定程度的满意”。可见，在政治包容及其所内含的规则的作用下，不仅可以有效化解社会冲突，进行社会整合，而且可以形成有机的社会团结。