河南：推进城乡一体化重点在于“土地整治”

原标题：土地整治是推进城乡一体化动力

推进城乡一体化进程重点在于农村和农业，焦点在于土地。土地整理是重建农村、破解土地问题的切入点，也是发展现代农业的现实依托。城乡一体化背景下的土地整治就是要把一定区域内的农业与工业、乡村与城市、农村居民与城市居民作为一个整体统筹谋划、通过项目实施以及政策引导，促进城乡之间在基础建设、产业发展、生态环境保护等方面的一体化，实现土地资源的合理有序流动和高效节约集约利用，带动区域内的农业现代化、农村城镇化与城市工业化进程，其核心目标是重构区域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡国土空间新格局。

土地整治是破解空心村问题和土地难题的有效途径

土地是中原经济区城乡一体化进程中的最大约束。然而，随着城镇化的发展和农村劳动力的转移，日益严峻的村庄空心化状况却造成土地的大量闲置和浪费。特别是平原地区的空心化村庄，具有接近商品粮基地、便于整治复垦和规模化耕作的天然优势，其土地的闲置和浪费成本更高。因此，空心村已经越来越成为土地资源的潜力所在。然而，在现有法律框架下，宅基地收回制度的不健全、宅基地所有者退出动力的缺失、宅基地退出面临的资金约束等因素使得农村宅基地的退出受到多方面制约。因此，整治空心村已成为破解空心村问题、开发土地资源潜力的有效途径，也是城乡一体化背景下优化城乡土地配置、化解经济社会发展结构性矛盾的重要抓手。

通过土地整治解决空心村问题、开发土地资源潜力，可以采取三种形式：一是村庄整体搬迁。要整体搬迁到最近的公路沿线，进行重新集中规划建设，腾出来的土地全部进行复垦开发。二是局部搬迁。对空心村内一部分长期闲置的宅基地和住户零散的部分，进行村内局部调整、集中安置，对腾出来的土地进行复垦开发，对整村进行合理归并、规划建设。三是小村并入大村。空心村要就近并入有空宅基地的大村，腾出来的小村占地、坑塘地和闲置地全部进行复垦开发。空心村宅基地浪费主要表现在两个方面：一是由于村庄缺乏规划和严格完善的宅基地管理制度，农民乱占、超占宅基地很严重；二是农村人口外迁造成了大量宅基地闲置。

空心村宅基地的土地整治，更多体现为一种社会收益，只能由地方政府推动，因此，应表现为一种自上而下的推进过程。其次，还应该建立宅基地使用权流转制度，实现人口迁移后形成的空置宅基地的流转。此外，应建立多元化的投资机制。按照“谁整理、谁受益”的原则，明晰土地收益分配关系、制定空心村宅基地土地整理优惠政策、建立相应的激励机制，调动各方对土地整理的积极性。

土地整治是促进现代农业发展的有效载体

城乡产业一体化，应充分发挥城市经济和农村经济的比较优势。城市应主要发展资本密集型、技术密集型、智力密集型和劳动密集型产业，农村经济应主要围绕现代农业发展农产品加工、农产品物流、生态观光旅游等现代农业产业。土地整治能够通过改善基础设施、有效聚集要素、优化产业体系等为现代农业发展提供基础性支撑。

首先，土地整治新增耕地的再配置有助于为促进农地流转、提升规模经营、建设永久性基本良田开辟新途径。通过规划建设产业园区、农村社区以及重新利用农村废弃闲置的土地，不仅可以防止村庄建设的无序扩展，促进农村土地资本化和增加农户资产性收益，还能促进土地流转和大面积经营，从根本上改变目前农村土地细碎化经营的现状。

其次，土地整治与现代农业建设相结合，能够发挥其生产功能。在整治过程中通过土地的平整、田块规模的扩大、田块外形的规整、田间基础设施的完善，耕作限制因素的消除为现代农业的发展提供基础条件；同时，整治后的土地由于质量提高、设施完备，要多引入新技术、新设备与新品种；此外，整治后的土地要与用地规模经营结合起来，通过组建专业合作社或引进农业龙头企业实施规模经营，推动传统农业向现代农业转变。

再次，土地整治与产业的优化升级结合，能够发挥其产业功能。通过产业用地的整治、复垦、挂钩等，实现产业用地布局的调整，从而优化产业体系，推动产业的优化升级改造。发展休闲农业、观光农业、设施农业是城乡一体化的必然要求，应通过土地整治，形成现代农业产业集群和产业园区，使现代农业成为涉及一、二、三产业的大农业，就地吸纳从传统农业中转移出来的劳动力。

土地整治是推动城乡一体化进程的重要动力

农村土地整治必然与农村建设用地流转、农村土地承包经营权流转、农村劳动力转移相联系。通过土地整治和土地流转，使部分农村劳动力迁移城市，使部分村庄整合在一起，形成新型农村社区，使现代农业发展逐步产业化，形成新的农业园区和生态园区；通过城乡规划一体化、产业一体化、资源配置一体化等措施，做好城乡建设用地增减挂钩和产业布局，逐步走向城乡一体化。

以土地整理推进城乡一体化的基本思路是，以农村土地整治为切入点，以农民自愿、兼顾各方权益为前提，在国土资源部门的协调下实施跨区域联合整治，通过市场机制吸纳经济发达地区的资金支持欠发达地区有序开展农村土地综合整治。新增耕地依法确权、合理流转，推进适度规模经营。部分新增建设用地指标通过市场手段配置到经济发达地区使用，优先保障产业转型升级。推动异地就业安置，吸引经济欠发达地区的剩余劳动力向发达地区转移，加快人口城镇化。以此促进区域和城乡一体化发展。

以土地整治推动城乡一体化的具体运作机制可作如下设计：首先，实施土地和资金的区域间配置。欠发达地区地方政府及国土资源管理部门吸引经济发达地区资金，组织开展农村土地综合整治，整治之后部分新增建设用地指标经审批、置换纳入城乡土地市场，然后再通过市场配置给用地企业，指标收益返还欠发达地区，用于持续推进土地整治。其次，推进产业在区域间的不断优化。发达地区由于土地使用成本的不断提升，在市场机制的作用下，形成倒逼机制迫使其产业不断转型升级，并使部分产业向欠发达地区转移。同时，欠发达地区整治新增耕地优先用于高标准基本农田建设，依法确权，适度规模经营，推动农业现代化。由此使区域产业结构整体优化。最后，引导劳动力在区域间的合理流动。在土地整治过程中，必须为区域间转移就业的劳动力提供就业培训、医疗、居住、子女教育等优惠政策，引导欠发达地区剩余劳动力向发达地区就业，推动劳动力要素区域间流动。

当然，在农村土地整治工程中，必须坚持政府主导、市场运作的基本原则，否则，可能出现盲目的土地开发与流转，导致新的土地资源配置扭曲。一是要遵循乡村系统演变的生命周期规律和村庄整治建设的基本原则，依照规划开展村庄整治建设，推进城乡一体化；二是加快高标准基本农田建设工程，切实推进现代农业进程；三是实施农民创业就业工程，加快人口城镇化；四是开展产业梯度转移工程，打造新的产业增长极，加快产业转型升级，促进区域一体化。

（作者系河南农业大学教授）