马建川：提高行政决策科学化民主化法治化水平

党的十八大强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。新世纪以来，各级政府深入贯彻落实依法治国基本方略，进一步加强法治政府建设，在推进依法行政方面取得重要进展，提高了我国政府回应社会关切、解决公共问题的能力，促进了科学决策、民主决策、依法决策。但是，一些地方出现的社会事件，如PX项目事件等，表明在决策制度建设与具体决策活动中，还需要进一步理顺科学决策、民主决策、法治决策的关系，不断提高行政决策科学化、民主化、法治化水平。

科学决策往往是通过将信息、技术、经济成本收益分析以及专家所代表的专业知识的作用等引入一个理性的决策模式来保障决策的可行性。这是决策过程所不可或缺的。科学化决策由于偏重对因果关系、成本收益的计算和效果最大化的追求，其决策过程往往是一个理性的技术考量过程。在科学决策方面，我国各级政府采用了多种做法，如正反两个方面（可行性与不可行性）的专家论证、专家咨询、专业机构测评、环境与经济等方面风险评估等。科学决策的推广和实施，较大程度地提高了我国决策水平，有力地促进了经济社会的发展。但决策具有技术上的可行性，并不一定就意味着社会大多数人的认可和支持。在我国社会主义市场经济体制建立以前，在社会利益一元化阶段，这种决策的科学考量比较适当；而在市场化深入发展以后，在社会利益多样、利益主体多元的情况下，往往因为公众对决策问题的取舍、对决策方案及结果的评估，特别是决策者对不同结果进行的偏好权衡而产生不同看法。如果行政决策缺乏社会参与，则容易形成政府和社会公众的认知冲突。

民主决策是通过搭建政府与社会公众对话平台，将民主参与引入决策的过程。它特别强调民主程序的引入和政府与公众对话的过程，以便在政府与社会之间建构共识，形成公共利益，使行政决策获得社会大多数人的认可和支持。行政决策不仅是客观的科学论证，也是主观的交流和意见表达，如果仅是一个理性、客观的技术论证，则容易以正确观点自居，对不同意见采用教育甚至打压的方式来决策。实行民主决策，要求在进行涉及经济社会发展、人民切身利益的重大决策、重大项目时，应通过公示、咨询社会意见、听证会、社会稳定风险评估等来实现利益相关者的参与。PX项目事件、核原料项目事件等，一定程度上就是因为公众参与不及时或不充分、公众与政府之间对话不足，导致地方政府的项目立项、环境评估报告、决策可行性方案等不被公众认同，形成了行政决策危机。

法治决策是指依法决策，主要是要求依照法定程序进行决策和以合法性审查确保行政决策不能违反法律，不能违法损害社会利益和公民权利。《全面推进依法行政实施纲要》及有关文件规定，对有关经济社会发展、人民切身利益的重大决策、重大项目，必须严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序进行。将技术可行性的论证列入法定程序以保证科学考量，将听证会为主的听取意见形式列为法定决策制度，以确保民主考量。决策的法治化既可以保障决策的有序进行，还可以通过将各种社会力量纳入利益分配和调节机制，以法治的力量促进社会公平正义。

在决策制度设计与具体决策中，科学化、民主化、法治化不能互相替代。如果科学的价值取代民主的价值，就会因为忽视社会民主参与而产生分歧；如果过度强调民主，会降低科学论证的价值、专家的作用和决策的效率；如果忽视决策的法治约束，则科学决策和民主决策都将失去法律保障，无从确立。在行政决策中，科学决策、民主决策、法治决策并不是孤立的，而是相互影响的。在具体决策中，科学、民主、法治的制度设计和程序要求可能交织在一起，也可能在三个层面反复进行，需要厘清科学决策、民主决策、法治决策的关系，以实现其价值。

（作者为中国政法大学公共事业管理教研室主任、教授）