樊鹏：中国政府如何作出重大决策（2）

“中国式共识型决策”模式有两大支柱，即通过“开门”与“磨合”机制实现更大的包容性与参与性。

“中国式共识型决策”模式有两大支柱，它首先是致力于探索如何实现更大的包容性与参与性，其次致力于将不同的政策偏好“集结”起来，通过政治系统的整体协作实现有效决策。

第一个方面我们称之为“开门”机制，同西方自由民主国家决策中主要由不同社会团体组织起来“闯进来”影响决策不同，今天中国中央决策的大门除了“闯进来”之外，还有“请进来”和“走出去”，其中最关键的是“走出去”。长期以来，中国的决策体制形成了“走出去”、调查研究、了解国情的优良传统，即在制定重大公共政策时，通过下基层、下一线，展开各种形式的调查研究，倾听民意，“摸透下情”，化解矛盾，使决策建立在实事求是的基础之上。用毛泽东的话说，这叫“眼睛向下，不要只是昂首望天。没有眼睛向下的兴趣和决心，是一辈子也不会真正懂得中国的事情的”。老一辈领袖中如陈云也十分重视群众意见在决策中的重要性，陈云曾说，“只有收集了群众的意见，才能作出很好的决定，否则是不可能的。”为此，他提倡向群众学习。他说：“共产党员要领导群众，就必须首先向群众学习。‘三个臭皮匠，凑成个诸葛亮。’离开群众，世上是没有什么诸葛亮的。”

第二个方面则称之为“磨合”机制。决策的“大门”是敞开了，各种意见也纷至而来，如何既能够科学、民主地吸收合理意见和诉求，又能将不同的意见和偏好整合起来，最关键的还需要适时地终止不必要的纷争，在正确的时刻做出有效决策，这是决策机制中另一个重要的层面。在政策出台之前，不同决策主体之间会以不同方式进行“多轮互动”，直到达成最终方案，而这个方案正是“群体决策”的结果，我们十分关注现有体制在多主体、多层次、多阶段、多轮互动的群体决策过程中，到底如何进行意见的磨合，如何拍板定案。我们总结了“磨合”的三种方式：“下层协商”，即决策部委之间的政策协商；“中层协调”，即各类横向部际协调和领导机构的协调；“顶层协议”，即集体决策，领导拍板。最终的拍板定案大都是在一系列高层会议程序中来实现的，例如政治局会议、政治局常委会、国务院常务会，都是最强有力的政策整合和共识构建机制。中国党政系统的最高决策者历来重视信息和调研工作，针对有待决策的问题，十分重视以调查研究为依据，作为拍板者的顶层领导们也不能由个别人说了算，必须经过相互间的协议（即共同计议），做出决策。

用“共识型决策”来概括中国体制的特点，实际上也在有意和西方对话，从而建立起具有中国话语特点的理论体系

我们用“共识型决策”来概括中国体制的特点，实际上也在有意和西方对话，从而建立起具有中国话语特点的理论体系。在现行的西方体制下，重大国家决策的运作机制多采取“制衡”式，即决策权不仅被分割成若干部分，由不同机构所分掌，而且使它们享有彼此否决的权力，形成相互牵制的局面，让其中任何一部分都不能独占优势。制衡的优势是防止独裁，但缺点是容易形成政策僵局：过多的否决点、过多的否决玩家，使整个决策过程支离破碎，便于特殊利益集团各个击破，劫持整个决策过程。例如美国的政治制度过于“碎片化”，才使特殊利益集团有了可乘之机，得以长期阻碍政府批准大多数人希望看到的医疗改革。在这样的背景下，反观中国政府的有效决策经验显得尤为珍贵。以“协商”、“协调”、“协议”为特色的“磨合”机制是中国决策体制的一大优势。说到底，“磨合”机制是一种统分结合的机制，正是在这种机制下，多主体、多层次、多阶段、多轮互动型群体决策才得以比较顺利地运作，错综复杂的中国新医改决策才能在四年内出台。

实际上，不少西方国家也在探索实行一些所谓的“共识型”决策。包括荷兰、挪威等北欧国家以及英国、加拿大等英联邦国家，都有“共识型决策”、“共识型政府”或“共识型民主”方面的探索。他们虽然不会改变制衡型的政治体制，但是在局部的决策规则方面，则尝试改变，不少国家议会制下的内阁决策开始越来越多地放弃“多数决”，而采取“共识型”决策的方式。但是这些国家所谓的“共识型”决策，仅仅是指一些决策的规则，在大的体制方面，基本的结构特点仍然是制衡型体制。与西方国家探索实行的“共识型”决策比较，中国在重大决策过程中通过涵盖整个体制的且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识，决策以民意和民心为旨归，这是超越西方国家“共识型”决策的重要一环。

虽然这本书充满了理论探究，但我们仍然希望读者把它当成一部通俗的学术读物，不仅对学术研究者有吸引力，而且它还能引起一般民众和干部群体的关注。对一般民众来说，通过这本书，可以更好地了解中央政府的运作情况，以此增加对现有体制的认同和信任；对广大干部群体来说，这本书同样富有启迪意义，它清楚地告诉人们在我们高速发展进步的背后，有一个强力的“共识型”体制做基础，而一个社会有共识，才会有发展。

（作者为中国社科院政治学研究所副研究员）