遏制腐败需要整体设计（2）

习近平同志在中纪委十八届二次全会上就明确指出，“要把权力关进制度的笼子里”。王岐山同志也强调“信任不能代替监督”，要求“研究并实施制度创新，全面推进惩治和预防腐败体系建设”。备受瞩目的财产申报制度已在一些地方进行试点。不少学者还提出了诸如起草官员道德典、进行政务公开、设立廉政监察员等一系列制度设计。但是，这些制度建议还是微观层面的具体制度，就反腐谈反腐。前文已经指出，腐败本质上是由于权力行使缺乏控制和监督，而权力现象贯穿于整个政治过程。因此，有效遏制腐败问题，需要整体设计，让权力运行的每个环节、各个层次都受到有效的监督、制约，使权力运作具有可控性。如果缺乏这种整体设计，初衷良好的具体制度在实践中也可能变形走样，不起效果。更为确切地说，有效遏制腐败，整个制度都需体现对于权力的监督和控制。一国政治制度除了是授权制度之外，还必须同时是控权制度。

这种整体性控权可以分为纵向和横向的。纵向是指监督、制约贯穿于权力行使的各个环节，对权力进行全程监控。比如对权力人的选择，对权力内容、行使限度的划定，对于权力作用效果的考察等，三者分别对应选拔任命制度、政治组织制度和问责制度。横向是指权力之间的相互监督、制约，又可以分为内部和外部。内部主要是指不同职能范围的公权力之间的分工制衡，以及公权系统内部的监察、问责机制；外部是指其他社会力量对于政治权力行使的监督，比如公民、媒体、政党、市场、社会组织等。为使这些实体能进行有效监督，还需辅以一些形式上的要求，比如权力运行的公开性、透明性，以及有权判断是否滥用权力的组织或个人的中立性和专业性。如此一来，这些内外、纵横交错的机制形成了一张严密的控权网络，使权力在其中受到制约而不敢私用。即使某一制度失效，其他制度仍能实现有效监督。因此，有效地遏制腐败，要求我们进行整体设计，使整个政治制度形成这样一张严密的控权网络。

当然，有人认为这会束缚手脚、降低效率，最终导致政府什么事都办不了。但实际上，我们应当区分权力作用的强度和范围。建立全方位的监督网络并不是要降低权力的作用强度，而只是要求权力在其预先设定的范围内行使而不被滥用。

同时，还有不少人认为通过制度反腐就实现了法治反腐。实际上，二者并不是同一个层面的问题。前者是制度层面的，是指存在完备、合理的预防和惩治腐败机制；而后者更多的是观念层面以及由此指导的实践层面的问题，更为宏观。十八大报告中提出的“法治思维”和“法治方法”正体现了这一高度。制度的确是法治中重要的一环，甚至是基础性条件，但并不是有制度就有法治。即使制度上升为法律，至多也只能称为法制反腐。

法治，不仅是一种制度事实的要求，而且是相对于人治而言的，它要求法律的权威在整个政治运行过程中超越任何当权者个人意志的权威。所以十八大报告明确指出，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

当法治要求法律的权威高于个人的权威时，说明法治的核心在于强调官员守法。传统的人治，虽有法律，但官员高于律法，不仅自己犯法可能逃脱制裁，而且普通人谁人伏法、谁人无罪，同样犯罪的人处以何种处罚，都取决于其意志，而非法律。法治，正相反，体现了任何人违法都必须要受到惩罚的普遍性、必然性和不可避免性，要求无论何人违法必究。这种必然性甚至比惩罚的严厉性更具威慑力。法治要求的是制度具有刚性，而非选择性执法或选择性司法，官员没有超越法律的特权。因此，法治本质上是“治官”而非“治民”。

那么，法治反腐相对于制度反腐层次就更高，不仅要求存在一定的反腐机制，更要求这些制度具有刚性，而非选择性反腐。现实中人们苛责反腐，并不完全是因为对一些贪官没有施以重刑，而是看到很多人逃脱惩罚，或者惩罚标准不统一。这也是传统反腐措施失效的根本原因。

因此，如何建立刚性的预防腐败特别是惩治腐败制度就成为法治反腐的关键。在法治尚未健全、内部监督制衡还相对缺乏之际，主要还需要借助形式化的要求和外在的力量相互配合，先借助外力树立制度权威。前者主要是指执政信息的公开和透明，后者主要是靠媒体和网络的力量进行外在监督。二者结合形成舆论压力使官方“不得不”对某些官员进行惩戒。而就根本而言，制度刚性的建立还需与整体性设计的控权机制相结合，建立全方位监督，辅之以严格依照法律进行裁判的审判权，使权力在多重制衡之下必须按照事先厘定的范围、限度和目的运行。