城市治理需要“大城管”格局

莫于川：中国人民大学教授、博士研究生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任

延安城管打人、临武瓜农和城管发生冲突时倒地死亡，近期，多起和城管相关的暴力事件让城管再次处于舆论的风口浪尖。从夏俊峰事件起，公众对城管的质疑声从未停止。当初为什么要设立城管？城管存在哪些问题？城管执法时为何容易产生街头暴力？城市管理应该秉持什么样的理念，又应该有什么样的制度去管理现代化的城市？针对城管执法的相关问题，中国网记者专访了中国人民大学法学院莫于川教授。

中国网：最近城管的负面消息很多，很多人也质疑设立城管部门的必要性。我们国家当初设立城管部门是基于什么样的考量？

莫于川：新中国建立后，国家开始重视城市建设，把重心放在城市建设上，叫做“人民的城市人民建”，但却忽视了城市管理。那时候人们普遍认为，城市管理是一个非常简单的事，所以我国以前一直没有把城市管理提到议事日程，未给予足够的重视，被批评为“人民的城市无人管”。这是以前存在的问题。

我们国家的管理体制中，在中央层面一直没有最终确定一个部门承担城市管理的统筹规划、指导协调职能。后来，随着经济和社会发展，我国的城市数量越来越多，城市规模越来越大，“城市病”日益突出，城市管理出现了很多问题，城市管理的必要性和复杂性也日益凸显出来，大城市作为复杂大系统的脆弱性逐渐为人所知。这时人们才想到须要注重城市管理，要兼顾城市建设和城市管理，这是设立城管的初衷之一。

在城管部门设置之前，城市管理是分散执法的状态。一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质监、环境等部门陆续地甚至同时来执法，那时就有“七个大盖帽围住一个小草帽”（实施处罚）的民间说法。这种分散管理的街头执法体制显然不合理。那时还出现了非常严重的“三乱现象”，也即“乱处罚、乱收费、乱摊派”的问题。这些问题在上世纪八十年代末、九十年代初非常突出，各方呼吁要解决城市管理中的分散执法问题，这是设立城管的第二个原因。

1996年3月我国颁布了《行政处罚法》，那时候希望通过这个立法来解决“三乱”问题，其中包括规范街头执法行为。《行政处罚法》第16条专门规定了“相对集中行使行政处罚权”的制度。也即得到专门授权后，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。

原来是七个“大盖帽”在街头执法，此项改革初期，在一些地方没有成立新的机构，而是经过授权之后仍由那七个“大盖帽”在街头执法，在另一些地方成立了新机构，经过授权之后变成了八个“大盖帽”在街头执法，这是因为，原先的七个机构仍在行使行政处罚权，显得很不合理。所以，后来各地就陆续作出规定，集中由某个机构行使处罚权以后，原先那那些机构就不再行使该项行政处罚权了，真正变成了一个“大盖帽”实施街头执法。

后来的普遍做法是，专门成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这就是城管局，有的地方叫城管执法局或者城管综合执法局。北京市宣武区率先成立城管部门，随后其他各地相继成立。

以往很多法律、法规作出了专项规定，某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前这些街头执法的行政处罚权，是给了原先的七个“大盖帽”，城管部门成立后，集中了行政处罚权，但并未跟进为城管执法完整配套地制定相应的法律、法规作为执法依据，主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚，这就是所谓“借法执法”。所以，城管执法存在法律依据不够充分或曰缺乏高位阶立法的问题。