城市治理需要“大城管”格局（2）

中国网：城管和别的执法主体有什么不一样的吗？

莫于川：在城管部门刚设立的时候，任务还比较少，后来逐渐增多。最初，原先的部门都不愿意放手街头执法权。后来很多地方政府就专门作出决定，由原先的部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。起初那些部门并不情愿，后来他们发现，把街头执法权交出去特别好。因为那些街头执法对象的老百姓一般都是弱势群体，和弱势群体打交道的难度很大，按有些部门的话说，“收不了几个钱，还容易发生矛盾”。很多部门意识到了这一点，于是就有开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去（好处就是附送一点许可、审批权）。这样，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。而且，开初阶段，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。

就这样，城管部门的任务越来越重，涉及的范围越来越广。城管部门管理的一般是12-14个领域，涉及管理事项共有200多项，最多的城市达到300多项，而且许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。就这样，街头执法权就慢慢地全都集中在城管部门手里了，这是一个慢慢慢慢的渐变过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，这些都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给他们增添“难啃的骨头”，城管部门逐渐感觉到了难以消化、难以承受，但已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。

中国网：城管面临着什么样的执法困境？

莫于川：除了体制不顺、认识滞后等问题之外，城管执法主要还面临着法律依据不足和执法手段不足的困境。前面讲到过，城管部门主要是“借法执法”，也即执法过程中往往是把为其他部门制定的专门法律法规的规定借用来作为执法依据，这是因为虽然已有一些地方推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以说城管执法存在“法律依据不足”的现实问题。

城管部门在执法的时候，还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合（例如请公安机关来配合）；而当那一部分街头执法权交给城管部门的时候，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门只愿意交出“难啃的骨头”，不愿意交出关键的权力，或者说只交出模糊的权力，那些比较难处理的权力，在立法上并不清晰的地方，就干脆交出来给城管，这也造成城管执法“手段不足”。执法依据不足和执法手段不足，都是城管的“先天不足”。

城管已经有一些先天不足，可是后天的调理、调整、培养也不太理想。

后天调整不理想体现在如下方面：首先就是机构性质、身份保障和队伍建设的问题。城管是新成立的部门，一开始要什么没有什么，和其他部门相比，既没资源也没经验，没有老底子。就队伍的身份保障来说，城管部门是众多行政执法队伍当中人数最多的部门之一，但公务员身份却得不到保障，机构的性质被人为地弄得很模糊，而且城管部门的领导职数非常有限，整个队伍比较年轻，所以提拔晋升机会比其他的部门少多了。城管部门在队伍建设上也有很大的缺陷，比如说成立之初从其他部门调入的人员，以及后续招收的城管队员，很多人并不是法律专业出身，入门之后又陷于繁重的执法事务，没有更多机会接受系统的法学教育培训。

第二个就是经济地位和福利保障的问题。实事求是地说，横向比较起来，城管部门的福利待遇解决得不够好。一个地方新成立一个执法队伍，执法人员几百人，又没有老底子，如果领导机关没有给予特殊的重视和照顾，怎么可能为其提供更好的福利待遇？

第三个是城管工作条件没有予以足够保障。城管执法队伍的通讯工具、交通工具、执法工具、通讯手段、取证手段，这些都往往比较缺乏。再加上城管执法的宣传工作没有跟上，在国家层面没有一个部委、省区层面没有一个厅局来指导开展此项工作，没能得到广大市民的充分理解，执法工作的外部环境远不够好。一个执法部门要做好执法工作，非常需要外界对它的理解和支持，可是城管得到的支持和理解，确实不够多。

新成立的城管什么资源都没有，执法依据有限，管理经验不足，缺乏与别的部门长期形成的友好关系，缺乏部门之间的合作资源，加上这个机构的执法队伍是新组建的，有一个培养提高、积累经验的过程，还有他们的福利待遇须要平等解决的问题，这一切都存在很多、很大的问题和矛盾，再加上这么多年来，可能有些地方在领导管理体制上也没有完全理顺，也非常不一致，例如城管局局长的职级。所以说城管“后天调整不足”就成为普遍现象。

城管部门在时间紧、任务重、要求高、压力大、执法依据不足、执法手段不足、执法经验不足、执法对象特殊（例如流动商贩）、执法任务特殊、执法难度非常大、执法环境不宽松的情况下，特别是在地方党政领导机关和广大人民群众对城管执法的认识、理解、支持、配合都非常不足的情况下，城管部门仍然克服各种困难，积极开展监管执法工作和行政服务工作，包括积极探索柔性执法、联合执法、说服教育等新的执法方式，完成了保障城市生活秩序的执法任务，可谓步履维艰、非常不易、应予理解，但其带来的问题和困惑也同样多。