城市治理需要“大城管”格局（3）

中国网：城管部门在街头执法时，不少暴力事件经常见诸于报端，引起舆论反响。本来是正当的城市管理，怎么会演变成街头暴力事件呢？

莫于川：城管暴力执法和小贩暴力抗法的根源在于两个目标的不吻合，也就是城市管理目标和老百姓的生存目标之间有太大差距。实施城市管理，要达到某个目标，这个城市管理的目标有时候是城管自己定，也有很多时候是老百姓定，但更多时候是地方领导定。

城管面临的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理，所以解决起来非常疑难。比如说某个小区的住户，即便他的经济条件好，非常反对流动摊贩，因为他希望环境清静，楼下和小区周边没有摊贩、垃圾、噪音、油烟味来影响他的生活，但他也往往希望购物便利、请客方便、价廉物美、商业网点多多，所以也希望把流动摊贩设置在别人家的楼下但又不要离我家太远，让我不受负面干扰又能享受商业便利，这叫邻避心理。最典型的就是城市垃圾处理场所的规划、建设和运行遇到的特殊矛盾，修建城市地铁按照规划移植地铁线路地面的部分植物引起的有无长途通勤者之间的激烈争议。何况并不是所有市民的经济条件都很好，经济条件较差的大量市民百姓对流动摊贩持有更大需求，因为流动小摊既便宜又便利，流动摊贩形成的临时市场方便了非常大、非常多的群体。

所以城市管理者就面临两种需求的矛盾，允不允许开办临时流动市场就处于两难。城市管理的需求和老百姓的需求，也即秩序需求和生活（生存）需求，难以同时完全满足，这是一种两难选择。

另外，有的地方领导有一种偏好，他们对城市的管理更多考虑的是虚荣、扭曲、荒唐的政绩工程。他们片面地认为，一个城市一眼看过去整整齐齐，房屋一样高，标牌一样宽，车站一样长，没有流动摊贩，没有残疾人走路，最好连自行车都没有，那就便于管理了，那就说明他管理得好。有时候某些城市领导人提出的管理目标与老百姓的生存目标差得非常远，被称为严重脱离地气。

例如，几年前东北某个县的新领导班子上任后提出，城市发展目标是“建设一个没有平房的新县城”，他们认为只有全是楼房的县城才配称为实现了建设小康社会目标的21世纪中国的新县城；可是，全世界那么多的现代化大都市，根本就找不到一个是完全没有平房的啊！选择住平房或者住楼房，这完全是市民的个人权利，受到宪法和法律保护的啊！可怜那些祖祖辈辈住在县城平房里的老百姓，在只能领到极不合理、很低标准补偿款的情况下，坚决不愿搬离祖宅，他没法搬家啊，这里有他深厚的感情，何况拿着那么一点补偿款没法买到面积大致相同的住房啊！这时，城管部门根本无法完成县领导下达的如此脱离国情、侵犯人权、严重违法、极为荒唐的城管执法任务，于是在强制拆迁过程中就造成“拒迁户”死亡的悲剧。可见，当两个目标相差甚远时，让夹在中间的城管部门和在第一线的执法人员非常难堪和痛苦，即便都有极高的法律素质和执法能力也无法完成任务。这就是没有以人为本、没有关注民生、只求异化政绩的方向性错误。

中国网：城管在执法时应该秉持什么样的理念呢？

莫于川：前面提到，有时候城管部门和管理对象发生冲突，形成暴力执法与暴力抗法的恶性循环、因果相报，根子出在地方政府领导的错误决策。

领导人下死命令，往往是违反国家法律和政策规定的瞎指挥，可谓目标怪、时间紧、任务重、要求高、压力大，城管部门根本没法完成任务，但是领导又硬性要求他们完成。当领导给城管部门布置了一个很不合理的任务，就把第一线的执法人员和执法工作者坑苦了。如果城管执法队员对于现代行政执法又缺乏正确认识，那问题就更加严重，风险会成倍增加。

现在倡导城管执法应秉持“以人为本、关注民生、将心比心，柔性为主，刚柔相济”的理念，但很多城管队员不知晓新的执法理念。

例如，1996年出台的《行政处罚法》第五条规定，在行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”。这就意味着城管在执法时既要处罚违法者，还要教育他，让他知道为什么被处罚，要吸取教训、知错改错，以后要自觉守法，不要做出违法侵权的行为，下次才不会被处罚，这对他自己、对各方面都有好处。

2012年1月1日起施行的一部重要的新法律，叫做《行政强制法》。这部法律的第六条规定了“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”，就是在强制法的实施过程中要坚持“教育与强制相结合”的法律原则，把“教育”的要求放到了“强制”的前面，这是一个重要的执法理念变化。

《行政强制法》还规定，在采取强制手段之前，必须先采取非强制手段，非强制手段没有穷尽之前，不得采取强制手段，即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候，也要采取适当的强制手段，也即先尽量采取最小伤害的强制手段。该法第五条的这段原话是：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该法在立法过程中，法律草案中的“适当的强制手段”这句话曾表述为“最小伤害的强制手段”。换句话说，可将我国《行政强制法》的性质理解为行政强制行为约束法、控制法、防范法。可是我们很多城管执法队员没有这样去认识这部新法，没有充分理解这部新法带来的观念变化和新的执法要求。