中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（6）

（三）控制、职务晋升或地方代理

到目前为止，有些讨论认为，考虑到民族融合、国家建设和发展的需要，各级政府之间的权力分配得到了调整。但是，中央领导人如何确保地方官员能够跟得上不断变化的政策（有时选择权力下放，有时选择权力集中）呢？既有文献一直认为，中央对地方官员进行职务调控的目的是为了确保地方官员对中央命令的遵从。在最近的一本书中，兰德里（Pierre F.Landry）认为，中央领导人成功地运用晋升机制来控制地方官员的忠诚度，从而取得了较快的经济发展。周飞舟发现，从50年代大跃进到现在，中国的地方干部一直遵循着一种共同的行动逻辑：地方干部都为实现中央设定的目标而努力工作，因为他们清楚，中央对这些目标很重视。经济改革以来，尽管实行了大规模的分权，社会主义阶级斗争也被作为国家目标的市场经济发展所取代，但中国依然是政治集权程度很高的威权体制。

然而，使地方干部遵从中央意志（因为中央决定着他们的职位晋升）是一把双刃剑。建国以来，从中央领导到基层官员，中央拥有最大的权力是一个常识。的确，两个积极性（中央积极性和地方积极性）概念——当将更多的权力下放给地方时，官方讲话和文件经常引用这个概念——表明，中央积极性是主要的，而地方积极性则是补充。同时，如果中央能够有效地控制地方官员的晋升的话，中央政府不会持续地抱怨地方官员不遵从中央的命令，地方主义也不会具有威胁性。为了弄清楚政治实践中威权主义和分权共同存在的问题，仅仅考虑中央控制即威权主义是远远不够的。

之所以很难理解“分散化的威权主义”，其原因是许多有关中央与地方关系的研究过于强调遵从的作用，而没有注意到中央与地方合作的可能性。遵从的概念表达的是一种委托—代理关系，即，中央委托人对地方代理人实施控制。地方代理人被认为是一种负面的形象：违抗中央命令，从而导致了代理人控制和执行差距等问题。因此，地方官员的行为与中央要求保持一致，是遵从中央委托人对地方代理人实施控制的结果，而不是地方代理人的本意。然而，单单使用控制—遵从这一分析维度来解释中央与地方官员之间的互动关系的做法是有问题的。一方面，除了遵从之外，心理学家对某一组织中个体行为的研究至少提出了两种倾向：认同和内部化；另一方面，地方执行差距广泛存在的现实表明，中央对地方政府行为的控制并不总是奏效的。

黄亚生提出，虽然中国的政策执行差距很普遍，但与东欧和前苏联的转型国家相比，中国的中央命令和地方执行之间的差距实际上要小得多。换句话说，虽然许多地方官员没有完全执行中央命令，但是这些偏差大多是细微的，地方官员所做的各种努力弥补了这些偏差。同时，文化和历史研究表明，不同地区的人们的观念和基本价值取向、政治意向和组织地位大体相同。对地方改革项目的研究也充分表明，地方政府是中央政府的能动的代理者，它们通常会积极改革，并将改革措施上升为国家政策。在这里，心理学家的观察可能为我们提供了一条从内部化机制的角度理解威权主义和分权共存的方法。通过内部化，个人所持的态度改变了他们的行为，因为人们意识到了这些观念和行为的潜在价值，而不是因为他们想从外部权力机构那里获取奖赏或避免惩罚。地方干部在这种逻辑下行事，并形成了他们各自的行为方式。尽管考虑到他们的文化背景，这些行为方式的差异不是很大，但是地方干部的选择不同于中央领导人，这一点并不奇怪。与各种执行差距相关的一个问题是组织协调，对这一问题的解决办法将会作为在建的国家建设项目的一部分而存在于更好的制度安排和工作机制之中。[13]

（四）外部影响和学习

正如许多发展中国家的分权经验所表明的那样[14]，内部选择有时是外部资源所强加的或受其影响的。在50年代，尽管中国的国家和中央控制比苏联要小得多，但是中国在处理国家与社会边界（包括中央与地方的权限划分）时显然参考了苏联模式。在1956年2月苏共中央二十大之后，中国摒弃苏联模式的步伐在逐步加快。毛泽东在一次会议上讨论了苏联共产党秘密反对斯大林的报告：

赫鲁晓夫反斯大林的秘密报告……这是好的……表明斯大林及苏联的种种做法不是没有错误的，各国党可以根据各自的情况办事，不要再迷信了。[15]

毛泽东在随后的政治局会议上继续区分了学习的两种方法：

学习苏联的经验，学习任何国家的经验，有两种学习方法，一种是教条主义的方法，生套硬搬，全盘接受，不加分析、思考，不联系本国实际，这当然是要不得的。我们党的历史上犯过这样的错误。另一种是马克思主义的方法，学习时要加以分析，要联系当时当地的实际，学会用马克思主义的立场、观点、方法分析问题，这种态度是正确的态度。[16]