中国中央与地方关系变迁的过程与趋势

中央与地方关系是发展主义者所关注的一个重要话题。发展主义者认为，大国的公共行政存在着一种令人费解的难题，即，在正式体制中，高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。在中国这个世界上人口最多的国家，威权体制及其政策领域的执行差距增加了上述难题的复杂性。文章将中国近60年来的中央与地方关系变迁视作国家建设和民族融合、发展效率、职位晋升以及外部影响等因素交互影响的结果，并具体分析每一种因素在其中所起的作用。文章指出，自20世纪50年代至今，行政性分权一直占据着主导地位。同时，文章还强调，自20世纪80年代政府与市场边界重新界定之后，人们开始重视制度化的权力划分。文章建议，我们应该超越遵从模型（compliance model）来理解中央与地方之间的交互性以及中央与地方合作时的执行差距，从而提高政策执行的质量。本文原载《公共行政与发展》（Public Administration and Development）第30卷第177—190页。作者李芝兰是香港城市大学公共与社会行政学系教授。　　

一、引言

中央与地方关系[1]是发展主义者所关注的一个重要话题。他们提出，大国的公共行政存在着一种令人费解的难题，即，在正式体制中，高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。以中国为例，尽管它实行的是威权主义体制（即具有高度的中央控制倾向），但在不同的政策领域却出现了显著的执行差距。政策执行的屡次失败使我们怀疑中国政府是否能有力地回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。[2]因此，一些分析家建议，外国政府不但要跟中国的中央政府打交道，而且还应该与省级以下地方政府保持接触。

在中央与地方关系的均衡方面已有一系列研究。这些研究所追求的最优均衡是指在中央控制和地方自治之间取得均衡，这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一。如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢？随着时间的推移，中央与地方关系是否存在一种固定模式或一些重要的转折点呢？是何种因素导致中央与地方关系的变迁如此之迂回曲折、却又保持着连贯性呢？在回顾制度主义文献的基础上，我将当代中国中央与地方关系的发展看作四种因素相互作用的结果。本文的目的在于理解这些因素如何相互作用于中央与地方关系，从而预测它在未来的发展；与此同时，我们将通过弄清楚中央与地方行为主体之间的合作与制衡关系，从而优化中央政策在地方的执行效果。

在接下来的行文中，我会回顾一下1949年以来中国中央与地方关系的变化趋势，将其划分为三个发展阶段，并描述每个阶段的基本特征。随后，我将会讨论隐含在这些变化趋势中的四个因素：国家建设与民族融合、发展效率、职位晋升、外部影响。在这一变迁过程中，内部的行为主体是主导因素，而外部因素（包括前苏联和西方国家）的作用也不可忽视。本文的结论是，自20世纪50年代以来，行政性分权一直占据着主导地位。同时，70年代末启动的经济改革所形成的政府与市场的新边界，增加了不同层级政府之间权限划分和制度化权力分享的紧迫性，而改革之前则强调的是中央与地方之间的资源配置。从中央与地方行为主体合作的视角来理解中央与地方关系，可以为缓解中央与地方之间的紧张关系（包括较大的执行差距）提出一种新的方法，这将有利于改善地方政府执行中央政策的效果。

二、中央与地方关系的变化趋势

本节讨论的是1949年以来中央与地方关系发展的三个阶段。[3]第一个阶段是20世纪50—80年代。在领导权方面，这一阶段存在集权与分权的往复循环。与之对应的是集权与分权战略的交替变化。第二个阶段是20世纪80—90年代，这一阶段的经济朝着自由化的方向迅速发展。政府与市场边界的重新划分加速了分权的趋势，并增加了中央与地方关系的复杂性，包括在具体的政策领域，怎样从政府与市场边界划分的角度来界定各级政府的责任。第三个阶段开始于2000年，以重新描述不同层级政府的权力和责任为标志，此时权限划分的模糊性日渐被认为是公共服务有效供给（甚至是实现好的政府绩效）的最大障碍。这就导致了财政收入分成、支出和资金管理、公共服务提供和规制结构方面的改革。