中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（5）

（一）国家建设与民族融合

自1949年以来，通过国家现代化来满足新的需求并维持国家统一是政府改革的永恒主题。根据中央政府的政治统一方案，中国于1949年建立了六个大区（每个大区包括几个省）。在1953—1954年国内形势稳定后，大区很快被废除；因为它们的存在被看作新生的中央政权的潜在威胁。从20世纪50年代末至70年代中期，民族分裂的因素始终没有消除，因为中央领导层在地方分权和集权之间拿捏不定，而地方干部则不时被指责为地方诸侯。的确，如果使用一种政治色彩较少、技术色彩较浓的政治语言来形容的话，在80年代，国家统一受到了经济诸侯（省级政府日益拥有较大的经济管理权）的影响，那时国内外关于“分裂的中国”的讨论即为此意。在90年代初，苏联、南斯拉夫和东欧国家的分裂加深了中国对地方主义和离心主义的担忧，这就导致了1994年及其随后旨在加强中央政府能力的措施的出台。近来，在种族情绪被煽动的情况下，民族融合问题再次进入国家议程，从而引起了从政治社会学意义上的中心和边陲概念的讨论。[10]

对于大多数的省而非民族冲突的边陲地区而言，融合问题在90年代中期以后趋于减少。这在某些新趋势之中有所反映，例如有些研究强调中央与地方关系的“非零和博弈”。尽管如此，中央政府越来越关心其管理国家经济和矫正新生问题（例如地区差距扩大、公共服务提供不足）的能力的欠缺。中央政府采取措施再次集中资源和权力，这被评论者称为“倒退的十年”。

1994年的财政改革被认为是90年代集权化的一个例子，因为中央财政收入占国家财政收入的比重从1993年的33%迅速增长到1994年的55%。然而，1990年代的改革不在于资源的集中，因为被集中起来的大部分收入实际上以中央补贴地方支出的形式返还给了地方政府。1994年之后，80年代的财政包干制被以规则为基础的分税制所取代。正如赫斯曼（Albert Hirschman）在他有关世界银行发展项目执行失灵的分析中指出的那样，能力建设滞后于解决问题的需要，这反过来证明了问题比此前更为复杂。在1994年的财政改革中，中国政府着力培养自己解决问题的能力。收入被集中起来，而支出责任则依然高度分散且变得更加地方化了。1992年，地方支出占总支出的59%。2007年，这一比例达到了75%。收入再集中与支出分权的不匹配导致地方政府过度依赖转移支付，而转移支付的管理机制尚未理顺，这使地方政府产生了新的财政困难。地方官员必须等待上级政府的转移支付资金来发放官员薪水和应付官方支出，而这些资金往往迟迟得不到拨付。1994年的改革是建立在如下国家财政机制的基础之上的，即，中央政府作为大多数地方收支的交易平台。然而，支撑财政改革的制度基础在那时并不存在，因为直到1998年，预算制度才实现了合理化，中央国库体系才得以建立，这些改革直到2010年还在继续。

　（二）发展效率

国家建设的过程与对发展效率的探索紧密相连。哪种国家制度有利于促进发展效率的提高呢？由于起点较低，爬坡的弯道较大，1949年建国之后，大多数人认为应该实行高度集权的战略，首先是权力和资源的集中化，其次是非国有部门的国有化。在80年代推行经济改革之前，社会资源都在国家的掌控之下，这一点被认为是共产主义的基本特征。因此，即使经济改革的号角早在1979年就已吹响，但是，从80年代初到90年代，在“市场”的概念于1993年被正式引入社会主义体制并形成“社会主义市场经济”概念之前，党的中央高层在国家计划和市场中一直占据着重要的位置。

在建国以后的大部分时间里，国家主导着社会，而过度集权总被认为是发展的瓶颈，因此，尽管对地方主义的担忧使得中央领导人对分权始终保持警惕，但除了向地方政府进行行政性分权之外，中央领导人在政治上似乎没有其他可行的选择。的确，1954年[11]，以反地方主义为名，中央肃清了地方主义。1956年，毛泽东详细地讨论了地方积极性在推动地方发展中的重要性。[12]随后的20年间，向地方政府进行计划和管理权的大批下放开启了分权和再集权的新一轮循环，并在80年代经济改革之前掀起了有关政府与市场关系的讨论。