中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（7）

因此，中国领导人在1956年明确地决定采用有选择性的学习方法。外部经验在被研究之后，被有选择性地应用到当地实践之中。这种有意识地采取有选择性学习方法的做法结合了历史经验。这与之前的消极学习完全相反。当外部建议没有产生好的结果时，效率上的差距会迫使行为主体作出改变，反思现行学习方式的效能，并认识到哪些应该或不应该学习。

毛泽东明确地提到了被动地向苏联学习给中国共产党带来的损失，以此来证明“主动学习”的必要性。问题是，哪种学习是积极的和有选择性的，哪种学习是消极的且会在不同时期扩散，中央与地方关系的发展在多大程度上受到这种学习的影响？在50年代后期，对他人经验的适用性的质疑归功于“自力更生”战略，这种战略一直延续到70年代。在80年代，由于中央试图通过经济改革的方式调动地方积极性，在处理中央与地方关系上的外部经验再次受到重视，这次的学习对象变成了西方的市场经济。[17]

学习也可能具有消极的一面，它不是为了仿效而是为了避免不合意的结果。90年代早期，前苏联和南斯拉夫的社会、经济与政治剧变便是其中的一例。这些事例使得中国领导人意识到了现行社会主义体制的缺陷，并进一步增强了控制省级政府的愿望。具有讽刺意味的是，尽管人们怀疑西方资本主义在前苏联国家崩溃中所扮演的角色，但是对西方体制和实践的审慎借鉴却加强了中国政府维护社会稳定的能力。例如，王绍光和胡鞍钢通过比较西方国家和发展中国家的财政汲取能力而得出了需要增强中央政府财政汲取能力的观点。自80年代末期，尤其是进入90年代以来，国际机构通过扮演政府政策研究项目的伙伴或资助者而向中国积极推介公共管理和治理的国际经验。[18]例如，1994年，在湖南省召开了一次主题为中央与地方关系改革的国际会议，参加者包括世界银行、国际货币基金组织和联合国、西方学术机构、中国学术机构、政策研究者、中央和省级政府的官员。中国和西方学术机构在合作开展政策研究和思想交流上扮演着媒介的角色。在2008年的大部制改革问题上，国家改革者和学者也参与到改革设计之中，他们将改革理念融入到发达的市场经济体之中。由于中国领导人对政府权限的明确划分越来越重视，他们再次把国际经验和实践作为变革中央与地方关系的参考。

四、结论

一般认为，政府绩效与公共行政（政府的各个部门如何在一起运作）和政治问责（政府如何回应社会和人们的需求）相关。本文关注的是第一个维度，因为这一维度在中国更为突出。1949年之后，完成中国的革命议程需要一个庞大的行政系统。由于继任的中国领导人通过试验的办法寻求最优的国家发展战略，在政治体制和社会问题上累积了不少的矛盾。政治体制的威权性质是这些矛盾形成的主要原因。闭关自守的政策不可能缓解政府之间的紧张关系。自50年代开始，中央和地方利益的冲突、中央与地方官员的冲突便进入了中国官员和公众的视野，这些冲突甚至延伸到了党或政府和社会各个部门之间。政策的设计、执行和成败在中央与地方眼里的看法各不相同。

尽管中央与地方在政治和政策上的分歧不断得到解决，但是二者的紧张关系依然如故，政策执行的失灵也随处可见。为此，本文对中央与地方关系的变化趋势进行了回顾和分析。本文所讨论的两个主题与政策执行尤为相关。

第一，需要更好地理解60年来特别是近期以来中央与地方关系的连续性和变迁。后毛泽东时代似乎重现了毛泽东时代分权和再集权的循环，例如80年代实行了分权，而90年代又再度集权。当然，90年代以来，权力的集中明显不同于毛泽东时代的集权，前者是宏观管理权、规制权和再分配权的集中，而后者是微观管理权、生产和分配权的集中。此外，中央与地方权力调整的过程在不同的阶段显示出不同的特征，这部分地归因于80年代以来国家与社会边界的大变革。虽然根据行政性分权的要求，近期需要增强地方的权力，但是这种要求的核心是制度化的权力划分，而不是将更多的资源下放给地方政府或者像以前那样放松中央控制。这种需求类型的转换表明，处理中央与地方的关系需要更加中立的标准和规则，需要通力合作，而不是为了彼此的利益而相互竞争。中央与地方互动的新规则如何影响到中央与地方官员的行为，以及如何影响到政策制定和执行，这将会是人们感兴趣的话题。