中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（3）

（二）政府与市场角色的不断调整（20世纪80—90年代）

当1978年底推出改革开放的国家发展战略时，中国政府开始了新的发展道路。改革的核心是政企分开。政府与市场边界从此发生了重要的变化。然而，在80年代的经济活动中，市场的扩张并不得益于实施了新的改革战略。实际上，在80年代，官方和公众使用的概念是“商品经济”而非“市场”，因为“市场”仍然是资本主义的特征。只有在“社会主义市场经济”概念在1993年党的十四届三中全会上被正式采用后，“市场”这一概念才合法地融入到社会主义体制之中。市场的扩张被认为是80年代的一种经济现象，这不是官方鼓吹的结果，而是那时所采取的行政性分权使然。作为行政性分权的结果，省级官员得到的授权越来越大，他们利用非国有部门和计划外部门来与中央争夺他们的自治领域。广东省和浙江省采取了创新性市场的培育战略，目的是为了避开中央对它们所掌握的自治权的监管。

市场扩张与行政性分权的互动使我们意识到，经济性分权与行政性分权不是相互排斥的。的确，在80年代中后期，主导中国政策选择的某一派观点认为，考虑到中国资源禀赋的地区差异以及市场力量的微弱，行政性分权是市场化改革的根本途径。在改革开放之前的30年间，中央计划和政治动员使得企业实体进入了党和国家的官僚体系之中。从历史的角度来看，由于这些企业不是独立的经济单位，中央部门的经济性分权实际上会导致“经济活动陷入骚乱之中”，尤其在短期更是如此。另一方面，省级政府在党和国家的层级结构中扮演着中间人的角色，它们是上一轮分权的受益者。省级以下地方政府而非企业获得了经济管理权（这些权力原本由中央部门掌握），这在经济改革的头10年促进了市场的渐进发展。

很明显，中央与地方关系的关键不在于谁在控制资源，而是谁在控制规制权。在1988—1994年间，国家计委的一项关于中央与地方关系的研究明确地把经济规制权的安排作为中央与地方经济关系的核心。中央和省级以下地方政府不仅为直接控制税收、投资、信贷、企业和其他资源而展开竞争，而且争相控制新兴市场活动的规制权，即，谁应该拥有哪种规制权。这表明，中央与地方的政治关系从“控制资源的政治”转向了“控制权力的政治”。

在1994年，当分税制被引入时，中央收入份额在短短一年间便从33%增加到了55%，这一变化其实是对80年代财政包干制过度分权的再集权。资源问题仍然很重要：中央领导人的确旨在控制更多的资源以便“控制官员晋升”，这一目的是通过将大的税种划归中央预算而达到的。同时，1994年的分税制改革明显不同于此前的再集权措施，因为它明确地引入了以规则为基础的分税原则。与以往依赖于中央和各省双边谈判（这种方法的缺点是交易缺乏一致性，具体细节不透明）不同，1994年之后，根据标准化的规则，税收按不同的比例分别进入中央或省级政府的国库，省级以下政府也同样如此。

（三）公共服务提供的责任划分（2000年之后）

在世纪之交，由于市场经济获得了合法性，中国政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。如今，有关中央与地方关系的讨论转向了各级政府在公共服务提供方面的责任划分。例如，哪一级政府负责村、乡镇、县和市的学龄儿童教育？县级政府应该为本县学校的教育成本、学校管理买单吗？应该由县级政府来决定课程设置吗？市、省和中央政府应该在特殊教育中扮演什么样的角色？它们各自应该承担多大份额的支出？

这一阶段讨论的焦点是支出而非收入，这与此前大不相同。在1999年发表的一份有关1994年财政改革的评估报告中，有6/7的篇幅与收入有关，仅仅1/7的篇幅用在了对支出责任的评价上。[4]在90年代末，公共财政问题日益引起人们的关注，大家转而讨论政府在社会中的角色定位，并重新关注政府的支出责任。[5]如下两份报告对这种趋势进行了描述。在国务院发展研究中心所属的中国发展研究基金会资助的一个项目中，安秀梅等从政治、经济、社会等三个方面详细区分了17种公共支出。大量的支出责任划分模型被开发出来，用以研究不同种类的支出和公共服务。在另一份有关政府间支出责任评估的报告中，国家发展和改革委员会与中国社会科学院的研究者提出，中央和省级政府应该为基本公共服务融资和规制负责，而这在以前大多被认为都是地方政府的责任。

这些建议随后被吸收到了现行政策之中。2006年3月通过的“十一五”规划提出了“基本公共服务均等化”的概念，要求政府确保所有的居民都能够享受到大致相等的基本公共服务。[6]考虑到不同区域和层级的地方政府的财力大不相同，在新一轮的政府职责划分中，中央政府为公共服务的融资和规制担负了更大的责任。与中央政府日益扩大的职责相比，2008年国务院进行的行政改革旨在清晰地划分支出责任，加强监督和制约，培育各级政府、分支机构和部门之间的协调能力。需要进一步改革的一个领域是各级政府的支出责任和财政收入不匹配[7]，或者，财政分权文献中所提到的“按职能融资”。将资金从中央国库转移给负责实际支出的地方政府的转移支付体系是改革的优先领域（《关于规范财政转移支付情况的报告》，2007）。同时还出现了一种走向分权的财政体制改革的迹象，包括将更多的自有资源收入转移给地方政府。[8]在1979年启动行政性分权改革30年后，行政性分权再次成为了进一步改革的焦点。