中国中央与地方关系变迁的过程与趋势（8）

第二，中央与地方行为主体所扮演的角色是直接相关的。在许多研究中，中央与地方官员通常被看作两种相互对立的行为主体：委托人和代理人、改革者和被改革者、监督者和被监督者。经典的遵从模型被用来解释中央与地方行为主体的行为，在这一模型中，中央与地方行为一致将意味着地方遵从中央政策，而二者的背离则被视为地方不遵从中央政策。然而，对遵从行为的关注不仅不能解释许多地方创新者的创新动力，也不能解释地方政府不遵从中央政策的行为，因为它夸大了地方政府不遵从中央政策的行为的范围和中央与地方的紧张关系。的确，有研究表明，当地方政府享有独立的地位并能够合作时，原来被视为反对改革的人其实可能是改革的伙伴；看似破坏性的地方政府可能是国家政策必不可少的联盟。[19]由于未能考虑到引导地方政府行为的其他动力机制，未能理解合作背景下中央与地方之间的互动关系，当代中国中央与地方关系中的许多问题是很难得到解决的。40年前，赫斯曼富有洞见地提出了“无形之手的原则”，即，通过低估项目的复杂性而增强项目的可行性，因为无论是谁也不可能在一开始时就能够认识到所有的困难。中央与地方关系变化的逻辑与此具有相似性。如果合作伙伴被错误地当作下属，盟友被当作对手，政策执行的成本将会增加，而其预期收益将会减少，于是，政策便变得不可行了。因此，换一种适当的角度来看待中央与地方的关系，将中央与地方行为主体的协调看作一种合作的关系，改善政策及其执行效果的可能性将会增大。

注释:

[1]遵循中国研究和中央与地方关系研究方面的传统，此处的中央与地方关系是指中央与省级政府之间的关系，尽管中央以下有多层政府。

[2]参见《公共行政与发展》（Public Administration and Development）第29卷第1期特辑《中国国家能力构建》对执行差距和国家能力的讨论：预算编制及其特殊政策、审计、绩效测度、地方管理改革、土地、清洁空气、企业改革。

[3]这三个阶段的特征有些是重叠的。

[4]与支出相关的问题可以表述为“支出责任的划分不够清晰”。与收入相关的六个问题分别是：（1）1994年财政体制改革与早期的财政包干制，对新的税收划分体制进行了折中，而冲淡了收入分配的原初效应；（2）（关于企业的）“隶属原则”被保留在新的税收分享体系之中；（3）如何划分中央税、地方税、中央与地方共享税需要得到进一步的合理化；（4）增量收入的共享形式挫伤了地方积极性，对不同的省份产生了不同的影响；（5）中央对地方的转移支付机制仍然是不健全的，并且缺乏透明度和一贯性；（6）地方政府缺乏充足的财政自治权和独立性，例如，地方政府没有地方税收的立法权，也不能发行地方债。

[5]“公共财政”概念的正式引入是在1998年，它表明了市场经济条件下政府预算的本质。

[6]“均等化”改革在2006年10月召开的十六届六中全会上得到了进一步的阐述。

[7]“不匹配原则”可以追溯到第十一个五年规划（2006），在党的十七大报告中（2007）得到了重述。在2007年6月召开的全国人民代表大会常务会议上，前财政部部长金人庆强调要推进改革，以便实现地方财力和支出责任的匹配。

[8]财政部长谢旭人在2010年4月的一份党刊上提出要深化财政税收体制改革，包括赋予地方更多的财政管理权限和扩大地方税基。

[9] 赫斯曼对决策及其执行的低估的、高估的、不确定的和意外的结果进行了经典的阐述。

[10] 戈德曼（David S.Goodman）认为，新疆和西藏在中国的政治地位很重要，它们总是重要的国家政治议题。在最近几波民族冲突之后，为了平息这些骚乱，中央政府和19个省市准备在未来向新疆投资170亿元人民币。

[11]在1949—1954年，高岗任东北局及随后的大区政府负责人时，曾经是毛泽东的亲密战友，之后，他被控告在东北组建“反党、反社会主义派系”。高岗在1954年被捕，1954年8月自杀。

[12]1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》。中央与地方关系是其中的第五大关系。其他的九大关系分别是：工业与农业的关系；重工业与轻工业的关系；沿海工业与内陆工业的关系；经济建设与国防建设的关系；国家、生产单位与个人生产者的关系；汉族与少数民族的关系；党与非党的关系；革命与反革命的关系；对与错的关系；中国与其他国家的关系。

[13] 行政/法律结构、程序和机制的正确融合取代了政府间关系和政府绩效的正确职能，这一点在分权、公共管理和政府间关系的文献中有很好的体现。

[14] 国际组织如世界银行和联合国积极通过扮演捐赠者和顾问来推动发展中国家的分权和地方政府决策。

[15]1956年3月17日中央书记处会议（相当于1956年9月之后的政治局常委会）。

[16]吴冷西：《十年论战》上册，中央文献出版社1999年版，第22页。

[17]在80年代，有关国家行政结构的典型教科书包含西方体制的章节。例如，在中央与地方的关系上，可以参考薄贵利所著的《近现代地方政府的比较研究》。

[18]80年代末期，世界银行是国家计委领导的中央政府多年研究项目的资助者，这一项目旨在划分中央与地方政府的经济管理职责。自那以后，世界银行有一个研究议程，在中国治理问题上出版了一系列著作，包括中央与地方的关系。

[19] 通过列举地方行政改革的案例，李芝兰讨论了习惯性的高估和低估收益将会如何抑制中国国家政策的制定能力，以及决策如何通过一种新的概念而得到改善。