构建创新政策体系　打造“中国经济升级版”

要全面深刻理解“中国经济升级版”的内涵

要确保经济持续健康发展，全面建成小康社会，就必须打造“中国经济升级版”。我们理解，打造“中国经济升级版”，就是以新增长动力为驱动力的发展模式，实现“升级版”的经济发展目标；就是通过创造改革的红利、激发创新的活力和释放内需的潜力，形成经济持续发展的内生动力，克服经济发展过程中的不协调、不平衡和不可持续问题，实现经济的可持续性发展、集约发展和普惠发展。

打造“中国经济升级版”，目的在于三大发展目标的实现。其中，经济可持续发展既包括稳增长、增后劲，提升经济增速的可持续性，也包括处理好人与资源环境的关系，实现人与自然和谐发展，提升经济发展的环境可持续性。经济集约发展就是挤掉经济增长水分，并通过提高创新和人力资本对经济增长的贡献率，实现产业结构调整和升级，提高经济增长质量和效益。经济普惠发展就是增加收入和扩大就业，使经济增长更多、更公平地惠及全体人民。

打造“中国经济升级版”，关键在于实现增长动力的转换并形成新动力。其中，创造改革红利就是通过深化若干重要领域和关键环节的改革，处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，破除制约经济可持续发展、集约发展和普惠发展的关键制度障碍，持续释放制度红利。激发创新活力就是以改革的制度红利为保障，以庞大的内需潜力为依托，形成有利于全社会创新的激励机制和良好环境，激发社会、企业和个人的活力和创造力。释放内需潜力就是以改革破除制约内需潜力释放的制度障碍，以创新创造新的内需潜力，在提升内需潜力的同时，可持续地释放内需潜力。

打造“中国经济升级版”，需要有“升级版”的政策体系作为抓手。“升级版”政策体系必须有利于改革红利的释放、创新活力的增强和内需潜力的释放。

传统产业政策已成为打造“中国经济升级版”的重要障碍

1.发展阶段的转换大大降低了传统产业政策的有效性

一是由要素驱动的工业化快速推进阶段向创新驱动的新经济发展阶段转变。产品、企业、产业、经济的核心竞争力将由主要依靠价格、规模向主要依靠质量、技术、品牌转变。以优惠的土地、财税、金融、用工政策等压低要素成本，获取竞争优势为特征的传统产业政策的有效性大幅降低。一方面，由于要素成本的不断攀升，此类政策工具的实施空间已经不大，实施成本越来越昂贵；另一方面，传统产业政策难以有效培育以质量、技术和品牌为核心的新比较优势，难以提高创新对经济增长的贡献率。

二是由技术模仿跟进阶段开始步入创新前沿阶段。传统产业政策过去之所以能够取得成功，一个重要的前提是“后发优势”，发达经济体的经验与教训成为我国制定产业政策的重要依据。但是，当开始步入创新前沿阶段后，国内外的经验均表明政府已不再具有充分的可用于制定和实施产业政策的信息。日本1980年代后期与美国的竞争中落于下风，一个重大教训就在于政府代替市场确定技术路线或产业发展方向，就在于政策体系未适时地由产业政策体系升级为创新政策体系。美国白宫2011年发布的《美国创新战略》也指出，“历史的经验清楚地说明，那些试图频繁介入挑选优胜者和推动经济增长的政府常常最终会浪费资源，抑制创新。失败的原因一部分是因为政府预测未来的能力有限”。

2.当前产业政策已严重制约了中国经济的转型升级

首先，传统产业政策成为产能过剩的重要根源，削弱了经济增长的质量和效益。地方政府是我国产业政策的实施主体。在财政分权和地方政府竞争的特殊政治—经济生态环境中，经济增长速度相对于质量而言更具优先性。为此，地方政府全力利用优惠的土地政策、财税金融政策、劳动人事政策等传统产业政策工具，甚至异化产业政策，如地方保护造成市场分割，来实现短期经济增长目标，结果各地借助产业政策“大干快上”，造成严重的产能过剩。

其次，传统产业政策制约了企业的创新活力，不利于整个经济总体创新能力的提高。传统产业政策已经成为一些企业无风险套利的工具，导致一批寻租型企业的产生，削弱了全社会创新的动力。比如，极度优惠的土地政策或“投资换土地”使得一些企业以土地增值收益作为项目的主要收益来源或投资的主要目的。一些产业政策还会异化企业的创新行为，使其创新由市场导向变为政策标准导向，为创新而创新的现象普遍存在。此外，传统产业政策还人为制造了不公平的创新环境。比如，创新早已不是一个行业概念，也不单纯是技术创新的概念，但传统产业政策对创新的支持存在重高技术行业及战略性新兴产业创新，轻传统产业的创新，重技术创新，轻其他创新（如商业模式创新）的弊端。