于建嵘：我国农村基层政权建设亟需解决的几个问题

摘要：农村基层政权是整个国家政权体系的基础。当前农村基层政权功能异化和结构性退化的问题未得到有效解决，在运作中面临着一些困境。为此，探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造，仍然是一个未完成的课题。当前，应明确基层政权的政治定位，转变基层政权的角色，强化国家的监督与控制能力，以有效规制基层权力的运作。同时，培育社会组织，强化民众对政府过程的参与，促进国家监控能力与社会自治能力的双向演进。

[关键词] 农村基层政权；乡镇政权；权力“悬浮”；“维稳”异化；“与民争利”

农村基层政权是整个国家政权体系的基础。自20世纪80年代“撤社建乡”以来，作为基层政权的乡镇就在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。农业税取消后，乡镇政权面临着重要的改革机遇，但经过综合改革的乡镇政权却没有真正实现服务型政府的建构目标。不少乡镇政权仍然将主要精力和大部分资源用来应对上级下派的行政性事务，没有时间和能力向广大农民提供公共服务。因此，税费改革后，基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展。[1]尤其是近年来在经济发展和维护稳定的双重压力下，农村基层政权面临着权力“悬浮”、“维稳”异化、“与民争利”的现实困境。这些困境严重制约了基层政权职能的有效发挥，并在基层治理中造成了日益严重的紧张关系。

一、权力“悬浮”

目前，我国最基层的政权组织是乡镇政权，它包括党委、政府、人大等主要机构，代表国家权力对广大农村地区进行治理。设立乡镇一级政府，不仅影响了传统乡村自治权的发挥，也让国家财政背上了沉重的包袱。近年来国家采取的取消农业税、实施各种惠农政策以及推行乡镇综合配套改革等一系列措施确实起到了一定的作用，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，在一定程度上缓和了农村地区的社会矛盾。不过，基层政权功能异化和结构性退化的问题却并未得到有效解决。与税费改革之前相比，问题的表现形式略有不同。归纳起来其中之一是基层政权的“悬浮化”。取消农业税之后，很多中西部缺乏资源、经济发展相对较差地区的基层政权，其收入来源主要靠国家的转移支付，它们会把主要精力放在如何维持自身的生存运转。为此，一些学者将基层政权的特性概念化为“维控型”政权。[2]对于向农民提供公共产品和公共服务，基层政权既没有能力，也没有动力。在这种情况下，基层政权与农民的关系日益疏离，逐渐成为“悬浮”于农村社会之上的一级政权。周飞舟认为，税费改革后，基层政府的行为模式由过去的“要钱”“要粮”转变为“跑钱”和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。[3]乡镇政权正在走向“不作为”，这使得基层治理的能力严重弱化。

尽管乡镇政权长期以来扮演了基层政权的角色，但就当前中国的现实情境而言，我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权缺乏完整的制度架构与权力设置，它没有法院、检察院、纪检委等机构，而县级政权具有完整的组织和制度设置，具有独立承担相应权责的权力基础；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个“综合体经济体”来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇在财权、事权等方面都要依附于上级部门。因此，县级政权才是承接国家与民众的完整的基层政权。

在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。它的合法性来源于中央政权自上而下的政治授权，它以国家力量为后盾并在压力体制下成为国家政权的重要而基础性的组成部分。这是目前县级政权的“支撑点”所在。但是，这种支撑逻辑下的县政，更多的是一种维护社会“刚性稳定”[4]的强制性力量，除了经济建设之外，民众自发的、自觉的制度性社会、文化力量和支撑点尚难以找到。

因此，基层组织一旦弱化，应对风险的能力和社会控制能力就严重不足，导致基层政权的有效性无法得到保障，而有效性的缺失又导致基层政权的合法性受到严重冲击。这主要表现为信访案件和群体性事件的高发，基层治理陷入困境。在有些地方甚至出现了黑恶势力的沉渣泛起，地下教会和其他邪教在农村蔓延，在地方经济发展和社会秩序重构中兴风作浪。因此，对当前基层面临的治理问题需要引起高度重视。

二、“维稳”异化

“维稳”的本意是采取一些措施保持人们的生产、生活秩序以及社会治安秩序等不发生失序或动荡不安。现在这个词已经偏离了其原初的意义，变成一个异化了的概念。在很多基层党政干部眼里，“维稳”中的“稳”更多的是作为一种政治意义上的“稳定”，甚至有些干部干脆直接将其理解为保持自己政治前途的“稳定”。当前，基层维稳在运行机制、理念和方式三个方面都存在异化现象。