政治与行政：美国城市机器政治兴衰（2）

美国独立后，城市政府简单地模仿联邦政府的机构设置，设立两院制。城市议会掌握着主要的市政管理大权。至1880年前后，美国的城市普遍实行“弱市长型”的市长—议会制，议会不但行使立法权，而且握有部分人事任免权。消防、警察、卫生以及其他市政服务部门的负责人也由选举产生，却不对市长负责。作为行政首长，市长的权力微乎其微。

在这种城市管理体制下，整个城市享有的权力不仅十分有限，而且特别分散。与此同时，面对日益突出的社会矛盾，美国城市政府亟待提升公共服务，加强基础设施建设。为此，城市政府不得不千方百计地筹集经费，于是，包括特许权制度在内的各种融资方式便应运而生。私人企业通过竞标，可以获得诸多城市供给服务的合同。然而即便如此，美国的城市政府还是很低效无能。政府各部门权责不清，经常相互推诿。这就为在政党组织统摄下暂时能够满足市民要求的城市行政管理运行模式，即机器政治的兴起，提供了温床。

紧随美国工业化而来的是外国移民大量涌入，这成为城市机器政治出现的另一重要原因。刚刚移居美国的移民，远离故土，急需食物、工作以及住房等物质保障。然而，无能的城市政府又不能有效地提供相应的公共物品，满足外来移民的基本物质要求。在这种条件下，移民首先想到的往往是寻求自己族裔组织的帮助。于是，在竞选的过程中，职业政客充分利用这一政治生态的约束条件，凭借自己的族裔身份，对移民施以小恩小惠，借此轻易地骗取同胞的选票。尽管这些政客及其幕后老板一般不是移民，就是移民的后裔。不过，为了赢得选举，把持市政大权，城市老板一般会积极投靠政党组织，利用政党机器的各级组织，拉拢选票。

此外，为了获取快速城市化带来的无限商机，大企业主和利益集团纷纷通过提供竞选经费和动员选民等方式，支持城市老板的政治寻租，以便获得中饱私囊、营私舞弊的机会。同时，他们忙于商务，对公共事务根本就漠不关心，也给城市老板钻营市政大权以可乘之机。

不过，这种城市机器政治并非一无是处，它的存在是以履行某些功能为基础的。除了提供一定物质激励以外，城市政党的政治操作还为移民提供了向社会上层流动的最重要工具，这主要通过向其提供市政公职岗位予以实现。此外，党派间的经济政治博弈，也在一定程度上弥补了城市政府行政职能缺陷造成的公共服务漏洞。

城市管理体制改革标志机器政治衰落

面对在狭小城市空间里聚集的各种社会政治经济问题，不同社会阶层对因政党腐败无能导致的城市机器政治爆发了强烈不满。这一时期，相继涌现了各种各样的社会改革运动，如劳工运动、扒粪运动、第三党积极参政、社区改良运动和妇女参政运动等，它们的兴起成为城市机器政治衰落的先声。

鉴于城市老板和机器政治把持下的城市政府贪腐肆无忌惮，管理极端混乱，成本居高不下，城市管理的改革势在必行。大体而言，在进步时代，社会中上层阶级主要进行了“强市长型”市长—议会制、城市委员会制以及城市经理制等城市管理体制的改革探索。同时，城市中上层阶级为了更好地实现自己的资本增殖利益，也推动城市管理体制改革。这样进入20世纪，在经历一波市政基础设施建设的高潮之后，就硬件而言，美国的城市建设基本完成。与此前相比，机器政治的寻租空间大为萎缩，所能提供的商机迅速下降。由此，政党分肥制操纵下的机器政治走向历史性的衰落。