政治与行政：美国城市机器政治兴衰（3）

19世纪末20世纪初，美国城市管理体制改革实践和理论的发展，为美国城市管理新模式提供了经验支持和理论基础。这一时期，进步运动的改革者们对城市的选举机制进行了相应改革，主要改革措施包括选民登记和读写测试，实行超党派普选，推行文官考核录用制度，推动城市自治。同期出现的政治与行政相互分离的呼声和当时席卷美国的科学管理运动，则为城市管理体制改革确立了理论基础。当时，弗兰克·古德诺就指出，政治控制行政会导致行政效率下降，因此，有必要推动政治与行政的分离。美国古典管理学家、科学管理理论的主要倡导人弗里德里克·泰勒的信徒，也将强调效率和科学管理的模型运用到了城市管理体制的改革上。

直到19世纪90年代，城市管理体制改革的浪潮才正式席卷全国。1894年，旨在推动美国城市管理体制改革的组织——全国市政联盟正式成立。在它的推动下，美国掀起了城市管理体制改革的高潮。1899年，全国市政联盟提出“强市长型”市长—议会制城市管理体制。这种体制强调分权和制衡原则，但提升了市长的独立性，提高了政策的制定和执行力。不过，这一城市管理体制的缺陷也是很明显的。最重要的就是，行政部门与立法机关分享立法权，相互制衡，有可能会相互掣肘，发生摩擦，降低政府效能。

鉴于这一城市管理体制的局限，一些改革者尝试建立类似委员会制的城市管理体制。其中，得克萨斯州的加尔维斯顿市是第一个推行城市委员会制的城市。1900年一场飓风扫荡该市，面对救灾重任，传统的城市管理体制束手无策。于是，该市组建了救灾委员会。1903年，通过修改城市宪章，该市尝试将这一体制制度化。但是，其中存在的最重要问题是，委员不存在上下级关系，相互独立，地位平等，结果，不仅导致权力太过分散，而且城市政府也没有政治领导人。如果委员就某一议题存在分歧，很容易出现相互拆台、拒不合作的现象。

为了提高行政效率，改革者们又探索出了“城市经理制”这一新型的城市管理体制。理查德·蔡尔斯是“城市经理制之父”。1913年，通过整合城市经理制和“得梅因制”，他提出了城市经理制的理论框架。在操作层面，1908年，弗吉尼亚州的斯汤顿市是采用这一管理体制的先锋。但这一体制也存在许多问题，由议会任命的城市经理是行政领导而不是政治领导，他独揽市政大权，却往往不能有效回应选民诉求。

（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）