关于深化司法改革若干问题的思考（5）

　五、遏制司法行政化倾向

尊重司法规律，还要求审判机关尊重案件的审判及其管理的规律，特别是要遵循司法的亲历性、判断性和程序约束性，并在程序上保障司法的可救济性等。司法管理，则应注意司法的复杂性和多元性，防止以简单化的行政管理代替司法管理。结合司法权力实际运行的情况，有两个方面的问题尤其值得关注，应当采取相应的改革完善措施。

第一，合议庭与审委会关系仍然没有理顺。我国宪法和有关法律规定的司法独立是人民法院、人民检察院依法独立行使职权，法院的审判组织以合议庭为基础，同时又赋予审判委员会对重大疑难案件的最终讨论决定权。但是，审委会审理案件，审理与裁判脱离而不符合司法规律; 逐步缩小审委会审理裁判案件的范围，最终革除这一不符合审判规律的审判组织和审判方式，在学界已形成共识。然而近年来审委会裁决案件的范围并未随着司法改革的推进而缩小，有的法院甚至有扩大趋势。由于审委会出席人员并未具体审理案件，其业务能力、责任心参差不齐，实践中容易被主持人的意见左右，或受案件承办与汇报人员的意见引导，审委会讨论决定案件常常成为合议庭和案件承办人员推托和转移责任的一种机制。因此，在时下司法改革中，应当进一步限制审委会讨论案件的范围和数量，改革审委会讨论案件的方式( 如对案件的裁判采取无记名投票方案决定等) ，扩大合议庭独立审判权的行使，并为最终取消审委会的个案审判功能创造条件。

第二，合议庭与院、庭长的关系需要调整。调研可见，司法行政化，最为突出的表现是院、庭长使用其行政管理权对个案审决施加影响。例如，院、庭长利用司法文书审查批准权、重点案件把关权，以及其他行政层级管理权等，直接、间接地决定案件如何处理。这种做法，有时虽可发生监督案件质量的作用，但总体上讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性，不仅拖延了办案时间，也未必真正能起到把关作用，而且没有任何法律依据。此次司法改革有必要研究如何防止管理权的越权行使，保障合议庭独立负责地审理、裁决案件。在这方面有的法院已经开始进行探索，如广东省深圳市福田区法院和佛山市中院试行审判长负责制!，强化合议庭独立负责办案，取消庭长审批权力。我们认为此类改革尽管具体做法有待进一步观察，改革经验有待进一步总结，取消院庭长审批案件的做法还要与保证清廉司法、公正司法、防止枉法裁判等其他的配套措施相结合，不宜操之过急。但深圳佛山等地法院加强合议庭办案独立性的改革方向应当予以肯定。

第三，上下级法院关系仍有待规范。按照我国宪法和有关法律的规定，法院上下级之间的关系是监督关系，而不是领导关系，各级法院依法独立行使审判权。疑难案件请示及报请内审，是中国法院的传统做法。案件请示方式具有内部性、多样性和不规范的特征，它以行政性的汇报答复代替案件审理和裁决，以下级法院审理期间对上级法院的内部沟通消解审级监督( 包括两审制和死刑复核程序) ，其违法性和弊端显而易见。最高人民法院早已意识到此问题并试图加以解决。2012年12月，最高法院颁布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，该文件试图以疑难和新类型案件的送审和提审制度代替上下级的内部请示制度，用以维护审级独立和救济审制度。但该文件没有明文禁止下级请示上级的做法，导致案件内部请示状况没有明显改变。究其原因主要是配套制度改革没有跟上，如审判管理中的绩效考核制度等。特别是在司法体制包括人、财、物管理体制没有根本变化的情况下，地方性干扰在当地还常常难以抵制。因而为了避免案件处理受同级外部干涉的不良效果，在法律适用、政策把握方面，对个别案件事先内部请示上级的做法可说是无可奈何的违法，但我们还是认为内部请示毕竟违背司法规律和法定程序，绝非长久之计，应当在推进全面司法改革中尽快加以废除。

建立绩效考评制度对保证案件的质量与数量的统一，是有必要的，但必须科学合理，以免发生副作用，有碍司法公正。目前法院和检察机关的绩效考评制度普遍推行指标考核，即所谓数目字上管理考评单位和个人的工作绩效，主要依靠各种数据。这种管理方式简单清晰，可比性强，对下级单位和个人的激励与约束效能也较为明显。但问题在于简单的数字化管理，不符合案件的复杂性和多样性，以及司法受社会时空条件影响的现实情况，容易扭曲诉讼行为，以致产生好事变坏事效应，即办案不以司法公正为标准而以符合考核指标体系为导向，采取种种不当举措，功利化地追求指标排名。检察机关为避免无罪判决，将心中无数的案件事先与法院沟通后再决定是否起诉; 或将已起诉法院拟判无罪的案件撤回改为不起诉，如此等等; 导致程序不公正乃至实体不公正的现象时有发生。这一问题的实质是违背司法规律，违背实事求是精神。为保证实现司法公正，对绩效考评制度应当作两方面的改革。一是考虑司法的复杂性和多样化，降低数字化指标在绩效考评中的作用。注意党委、人大、政府、纪检部门以及社会各界的综合性评价，注意发挥能够考量多种因素尤其是质量影响因素的定性分析与综合评价在考评中的作用。数字化指标体系的检测，首先用于司法态势、发展趋势与问题的把握，而不应当机械用于单位与个人的工作业绩评价。二是调整、完善目前的数字化指标体系，使其更加符合司法的现实和规律。应当注意不同的诉讼阶段，不同的诉讼主体在案件认识上的正常区别。如上级法院与下级法院不同的裁判观点可能导致不同的判决结果，常常不一定反映谁对谁错; 检察机关起诉审查具有相对封闭、单方面审查和中间程序的特征，因此，起诉指控不同于法院判决，甚至案件中出现无罪判决也是正常现象，不能简单化地对起诉作负面评价，除非贪赃枉法或者明显不负责任。总之，检察官或法官是人而不是神，长期办案出现个别案件的瑕疵甚至于错误，是难以避免的; 业绩考评制度是必要的，但必须符合司法规律。