对深化经济外交的若干思考

〔提  要〕经济外交在现代外交工作中的地位和作用越来越凸显，包含经济服务外交和外交服务经济两大内容。作为一个具有全球影响的新兴大国，中国的经济外交是服务国家核心利益、提升国际地位、改善外部环境的需要。深化经济外交工作，应在体制架构上进一步优化顶层设计，在目标设定上进一步强调合作共赢，在制度平台上积极参与国际经济规则制定，在驻外机构建设上进一步强化经济职能，在队伍建设上进一步重视经济实践，在实施主体中进一步推进多元参与，在理论研究上进一步加快学科建设。

新中国建立以来，我国的经济外交工作不断深入开展，特别是改革开放和加入世界贸易组织之后，经济外交的格局、目标和内容也得到进一步拓展和提升，取得了令人瞩目的成就。进入21世纪，全球化带来的机遇和挑战并存，国家间的经济合作与竞争已经成为对外交往的重要内容，经济外交在外交领域的地位日渐重要，也不断遇到新问题，面临新挑战，亟待取得新突破。

　一、经济外交的概念：权重的时空转移

传统意义上，外交是“国家以和平手段对外维系主权的活动。通常是指国家元首、政府首脑、外交部长和外交机构代表国家进行的对外交往活动”。[1] 但这样严格的或者说狭义的外交概念已经不适于当前全球化背景下的国家间交往，围绕经济利益和使用经济手段逐渐成为外交活动的重要内容和方法。

经济外交的概念是由日本首先提出的。作为二战战败国，日本在政治、军事等传统外交领域缺乏发言权和影响力。20世纪50年代中期，日本经济进入高速增长阶段，对资源和市场的需求迫切增加，岸信介政府提出经济外交口号，以经济手段积极开展东南亚外交，通过向东南亚国家提供经济援助、帮助多国完善基础设施和投资环境，逐步打开东南亚市场。到七、八十年代，日本学术界对经济外交的研究已有较多积累，山本进、山本满等学者都对经济外交进行了大量的阐述和研究。[2]

美国倡导和研究经济外交起步较晚，[3] 但其实施经济外交的实践却由来已久。20世纪初，第27任总统霍华德·塔夫脱提出鼓励和支持银行家扩大海外投资，以“用金元代替枪弹”。50年代著名的“马歇尔计划”就是在欧洲推行经济外交的典型。长期以来，“胡萝卜加大棒”政策始终是美国外交的一大特色，对于顺从自己的国家以美援的“胡萝卜”引诱拉拢，对不顺从的国家则以军事、经济制裁的“大棒”打压。外交为经济利益服务的特征在美国外交中十分明显。美国在中东地区的介入活动，从历次中东战争到两次入侵伊拉克，都是围绕美国的石油利益而进行的。

20世纪90年代初，我国学者开始对经济外交加以关注。有学者认为，“经济外交”包含两个内容：其一，它是由一国政府或代表其政府的机构或官员以本国经济利益为目的而进行的对外交往活动；其二，它是一国政府或代表其政府的机构或官员以经济力量为手段或依托、为实现和维护本国国家战略目标而进行的对外交往活动。[4]

区别于传统外交，现代外交具有“政治外交”、“经济外交”和“文化外交”三重内涵。而政治手段、经济手段和文化手段的各自权重则“因国而异”、“因时而异”，取决于该手段对于一国外交行为的有效度，体现出一种时间、空间上的演变。如果用一个简明的公式来表示，就是：

现代外交=A*政治外交+B*经济外交+（1-A-B）*文化外交

其中，设定A为政治军事手段有效系数，B为经济手段的有效度与可行性。比如，二战后的日本，A权重很小而B权重很大，这是因为当时的日本在传统外交的军事、政治方面完全缺乏力度。

而具体到经济外交，我们同样可以用一个公式来表示：

经济外交=a*经济服务外交+（1-a）*外交服务经济

其中，将a设为外交工作中的经济利益目标系数。当“我国”与“他国”的经济外交形态主要以政治和意识形态为目标时（也即1-a权重较大时），其主要手段就是直接对外援助或通过投资扩大外交影响力空间。而当经济外交主要以争取经济利益为目标时（也即a权重大时），其主要手段就是企业的对外投资、对外贸易和经济金融组织之间的跨国合作交流。毋庸置疑，一个国家经济外交的手段和任务，会随着不同的历史阶段和国际经济政治格局而发生演变。

冷战结束后，国际政治格局进入相对的和平时期，经济竞争成为国际竞争的主要内容，各国外交无不围绕经济利益而展开。发展中国家希望通过经济外交争取援助、吸引投资，发达国家则希望通过经济外交来扩大影响、争取本国经济利益最大化。尤其是随着经济全球化和国际经济合作的迅猛发展，各国经济的相互依赖程度日益加深，各类双边、多边经济协定或机制成为维系国家间关系的重要纽带，经济外交在外交领域中的地位和作用显得愈来愈重要。

　二、经济外交的意义：利益、实力、环境和机遇

经济外交工作由来已久，其在当今中国外交中扮演更为重要的角色主要出于如下原因：

（一）强化利益，经济外交，为国内经济建设服务。建国后中国外交工作是为政治服务，改革开放后外交工作重点从政治转向经济，主要是为国内经济发展服务。也就是说，前文所提及的系数a（外交工作中经济利益目标系数）大幅提升。除了援助和对外贸易之外，帮助企业“走出去”、对外投资和参与金融合作越来越成为经济外交的重要内容。其变化具体表现在两方面：

第一，从利益导向考虑。过去的经济外交以意识形态的一致性为基准，谁同意我们的意识形态就支援谁。而当今发展的核心利益是国家经济建设，单纯以意识形态为指针开展经济外交的做法得到改变，意识形态上的分歧不会影响双边经济贸易合作，经济外交甚至可以起到意识形态斗争所起不到的柔性作用。

第二，从国内经济发展转型考虑。我国经济发展落后时期需要吸引外资和技术，而随着国内经济实体的发展壮大，企业和金融机构具有了扩大市场、走向世界的冲动，也具备了走出去、向外投资的能力。无论从资源、劳动力成本还是扩大市场方面来看，中国企业“走出去”是大势所趋。特别是当下，中国经济发展面临资源、能源的瓶颈，企业迫切需要“走出去”寻找外部的能源和资源，而其他发展中国家，甚至陷入债务危机的发达国家也迫切需要中国企业的投资，以拉动其国家经济发展和复苏。中国企业走出去，将外部资源和市场为我所用，以经济手段获得了以往通过战争才能实现的利益。同时，走出去的中国企业，也迫切需要外交来保驾护航。

（二）善用实力，经济外交有助于提升中国的国际影响力。简言之，前文提及的系数Ｂ（经济手段对于外交的有效度和可行性）在我国外交格局中得到有力提升，也就是说，随着中国经济实力的增强，经济外交在外交总体格局中的地位得到前所未有的提高。

目前，中国已经成为全球第二大经济体，经济实力达到历史新高度。但在经济高速增长的过程中，西方鼓噪的“中国威胁论”、“中国崩溃论”亦甚嚣尘上，今天的中国已完全有能力通过综合统筹运用经济手段对全球外交施加影响力，从而抵消这些噪音，提升中国的国际影响力。自2000年10月中非合作论坛首届部长级会议宣布建立论坛机制以来，中非合作论坛已成为双方集体对话和务实合作的有效平台。中非多边、双边合作机制进一步加强，各方合作得以在更大范围、更广领域和更高的层次上全面深入发展。中国通过向非洲国家投资、开展平等互利的务实合作，大大提升了中国在该地区的影响力。中非合作论坛成为中国开展经济外交的成功案例，正在建立的中国——中东欧合作机制也有望收获同样的成效。对于深陷欧债危机的西方发达国家而言，也从过去的对华防范，转变为防范与借重并重。日本、越南和菲律宾等与中国存在领土、领海争议的国家，也因与中国经济利益的相互交织、相互依存而在挑衅的同时不得不有所顾忌。

（三）改善环境，经济外交是和平、发展、合作、共赢的必由之路。中国的崛起需要和平的国际环境。由于经济活动的互动性、互惠性和参与主体多元性，其在加深友谊、缓解冲突、化敌为友方面比单纯的政治外交影响力更加长远，有利于改善一个国家的外部环境。经济外交使国与国的关系突破意识形态，各国相互关联、相互依靠，形成共赢关系。中美关系即为典型，尽管美国在诸如人权、民主、贸易摩擦等问题上经常针对中国，但中美之间日益紧密的经济关系已成为双边关系的“抗震器”、“压舱石”，双方都会在分歧中寻找共识和双赢。对于发展中国家，经济外交带来的发展实惠，使其民众感受到中国投资带来的好处，因而加深对中国的好感、友谊和信赖。从建国以来的经济外交实践看，凡是曾经得到中方援助、与中国成功开展经济合作的国家，双方的传统友谊都是经得住时间考验的。从现在来看，新中国早期对外援助显得过于偏重意识形态，但它无疑为今天中国重返相关国家、进一步深化双边合作提供了良好基础。即便中国的经济外交面临许多来自西方的杂音干扰，但无法阻挡中国企业走出去的步伐，经济的融合总会抵消针对中国的不良影响，增强中国和各国的友好关系。

（四）抓住机遇，经济外交有助于把握和延长战略机遇期。2008年以来，全球金融危机及其后的欧美主权债务危机使国际力量对比东升西降态势明显。中国经济一枝独秀，成为拉动全球经济复苏的重要引擎。对中国而言，此次危机恰恰是一个战略机遇，为中国加速发展、充分运用经济手段施加全球外交影响力提供了重要切入点，这意味当前的机遇不容错失，加强经济外交工作时不我待。为此，中国应把握当前战略机遇期，深化经济外交工作，特别是推动中国企业“走出去”，为今后的经济外交奠定良好的基础和构架。

　三、经济外交的深化：整合与突破

全球经济一体化正以一种前所未有的速度迅速发展，中国经济外交也取得了可喜的成果。目前，我国的经济外交能力与在世界上的经济地位还有差距，亟待进一步强化和提升。

（一）体制架构上进一步优化顶层设计，建立跨部门协作机制统筹经济外交工作。首先，外交部应作为经济外交的核心部门，进一步强化经济外交职能，增强在重大外交斗争中打经济牌的意识和能力，站在更宏观的层面协调其他经济外交的执行机构，做好政治外交和经济外交的统筹，推动政经结合、以政促经、以经辅政。其次，具体职能部门应设立专门的对接机构，在发挥专业性的同时，从整体外交的目标出发，服从国家大的外交战略。

（二）目标设定上进一步强调合作和共赢，加大政经投入，着力推动与发展中国家和新兴市场国家的互利合作共赢。经济外交的最终目标是谋求国家利益最大化，实现这一目标必须进一步强调合作共赢。中国企业“走出去”的过程中，既要致力于获取能源资源与拓展国际市场，也要避免急功近利、竭泽而渔。特别是在发展中国家和新兴市场国家的投资兴业，应在实现自身利益的同时努力带动当地发展，多予少取或先予后取，甚至是适当更多地让利于当地，而非简单的谋求资源和市场，这种“走出去”非但没有持续性，甚至可能破坏中国的国家形象。

（三）制度平台上积极参与国际经济规则的制定。一个国家的国际地位不仅取决于GDP的多少，也体现在规则制定的软实力上。各类国际经济合作组织是经济外交的主要舞台，中国应在此舞台上发挥更为积极的作用：第一，大力提升在欧美发达国家主导的国际经济组织中的发言权，如国际货币基金组织、世界银行等；第二，更加积极地发挥在二十国集团、金砖国家、亚太经合组织、上海合作组织等重大多边组织中的作用；第三，考虑在亚洲、欧洲、非洲以及拉美成立一些新的区域性经济与金融合作组织。从中国与发展中国家的贸易情况来看，中国与之建立经济与金融合作组织的潜力巨大。中国应加强国际双边与多边合作，积极参与国际新秩序的制定和建立，掌握更多的资源和话语权。

（四）驻外机构建设上进一步强化经济职能。要大力提升驻外机构对经济外交的重视程度，切实认识到经济交往在加深两国关系和人民间友谊中的重要作用；切实认识到帮助企业“走出去”在外交工作中的地位。当前，中国企业“走出去”面临诸多问题，如缺乏对国外情况了解、存在语言障碍等，这就需要驻外机构为其牵线搭桥；企业在国外遇到问题、陷入困境时，需要驻外机构为其排忧解难。将上述两项工作作为驻外机构经济外交工作的重要内容，充分发挥在信息获取上的便利性，做好国际经济形势特别是驻在国经济要素的研究分析，为经济外交提供决策参考和市场信息。

（五）队伍建设上进一步重视经济实践。重视提高外交人员的经济外交理论和实践水平。一方面，要完善专业培训教育体系，不断提升外交工作人员的经济素养。另一方面，要加强现有外交人员的培训和交流，突出经济实践。特别是加强人才流动，让懂外交的去学经济、抓经济；让懂经济的学外交，从事经济外交工作，培养国际视野。要致力于培养复合型的经济外交专业人才，把抓经济外交工作的能力作为衡量外交官素质的重要标准。

（六）实施主体上进一步推进多元参与。应进一步创新思路，拓展非传统主体参与经济外交的广度和深度。除了央企、国企外，广泛调动民间资本和社会组织参与对外投资，特别是对中、小国家的投资。在企业“走出去”的过程中，积极通过与当地企业的合作，了解当地市场和信息，获得投资机会，有效弥补文化差异造成的“水土不服”。

（七）理论研究上进一步加快学科建设。目前针对经济外交实践的研究取得了一些成果，但仍处于摸索阶段，尚未形成系统的知识体系和理论架构，理论还不足以指导经济外交从战略制定到措施执行的全过程。在院校层面，应设立经济外交人才的培养体系，夯实人才基础。在理论研究层面，应加大多学科合作，从国际关系、政治学、经济学、社会学等不同的视角来加以研究。在学术阵地建设上，应抓紧启动学科载体建设，进一步建设理论研究和交流的载体，通过办刊、办会和国际交流等形式，让经济外交成为一个新的学术聚焦领域。

[1] 《中国大百科全书：政治卷》，中国大百科全书出版社，1992年，第366页。

[2] [日]山本进：《东京·华盛顿》，岩波书店，1961年；山本满：《日本的经济外交》，日本经济新闻社，1973年。

[3] 直到80年代的一些著作如凯泽的《经济外交和第二次世界大战的起源》，戴欧蒂、戴泽尼的《经济外交——禁运的杠杆作用和国际政治学》等，美国学界和外交界也都只是探讨经济外交在实际运用过程中的一些具体问题，而没有涉及经济外交的概念。

[4] 周永生：“邓小平经济外交思想初探”，《北方论丛》，1996年第1期，第 35页。