全球经济治理体系的冲突与协调 （3）

(二)全球经济治理体系的内部冲突

二战后国际经济秩序的缔造者自始便以分工协作为主要指导思想，即一方面组建若干专门性组织，另一方面指定UN为总的协调机构。因而，当前全球经济治理体系的多元格局是一种人为设计加自然演化的结果，有其存在的合理性。但是，在无政府的状态下，各机制之间常常有失协调。这些冲突由来已久，并在新的历史条件下呈现新的特征。冲突主要表现为以下三种形式，其中前两者涉及体系的有效性，后者则主要关乎体系的合法性。

第一，相同目标执行性机制之间，即经济类全球机制之间以协作为主，但货币体系的深刻缺陷亦对其他经济领域的治理具有严重的负面溢出效应。IMF和WB的关系自其创立以来可以说是经历了相对独立、重叠与冲突、协作三个阶段。这主要是由二者各自的演变引起的。20世纪70年代固定汇率制瓦解后，IMF职能重点由国际收支失衡的短期调整转向发展中国家金融危机的防范和救助，包括为它们提供中长期贷款，而WB自60年代以后亦由战后重建向发展中国家减贫转变，并且重心逐步由硬件基础设施融资向所谓结构性调整为目标的软性基础设施建设转变，由此带来二者的职能交叉和政策冲突。但是二者在职能目标、价值理念等方面正如它们的地理位置一样邻近，在上世纪80年代到90年代每次冲突后很快便达成和解协议，形成了如今深度的合作关系。[6] 

居于下游的WTO与前两者的关系更为失衡和尴尬一些。一方面，IMF和WB通过执行贷款条件推行的自由化改革超过所有的双边和多边贸易自由化成果总和，这虽是助力WTO的工作，但亦使WTO的职能边缘化。另一方面，固定汇率制瓦解后汇率波动剧烈，助长了美国国会的贸易与投资保护主义，对WTO的工作构成很大的障碍。为此，WTO成立之时，便与IMF和WB达成了专门的协调协议。[7]但是，汇率与贸易失衡问题是各国主权范围内的政治问题，与其说是机制冲突，不如说是IMF机制乏力的外溢效应，亦难以靠机制间的协议解决。因此，该份协议更多是政治宣言性质的，期待IMF能加强其职能，而最为关键的汇率失衡问题甚至没有被明确提及。[8]如今汇率战问题再次出现，WTO与IMF的相互关系问题再次成为学术研究热点，但以前车之鉴，仅靠机制间的协调难以发挥多大的作用。

第二，不同目标执行性机制之间，即经济类与社会类机制之间的利益冲突更具真实性，并呈进一步扩大之势。经济增长与环境、人权保护之间具有内在的冲突，而经济全球化带来相关冲突的全球化，并以机制间冲突的形式出现。实际上，关于国际制度互动关系的研究主要是由环境制度学者引领的，而根源是贸易与环境冲突的上升。著名的环境制度学者奥兰·扬(Oran Young)于2002年指出，随着国际制度的繁衍，制度交叉与摩擦的可能性日益增加，并且制度互动的空间亦可能被某些行为体用来谋求其自身利益的最大化，因而需要进行制度互动的有效管理。[9]关于贸易与环境机制冲突的研究跨越国际法、国际制度、经济学等多个学科，内容涉及全球贸易体系与各类自然资源保护机制的协调，而全球气候谈判则使得未来全球气候体制与贸易体制之间的关系问题成为新的研究热点，以“碳关税”问题的争论最为突出。2015年后全球发展合作目标将由减贫为主的“千年发展目标”转向“可持续发展目标”，其面临的最主要问题便是如何平衡和协调经济增长与环境保护的问题。

第三，不同性质机制之间，即领导性、执行性机制与代表性机制之间缺乏有效的问责机制，是更具全局性的价值冲突，其受到的关注有增无减。这主要是指G20、IMF、WB及WTO等与UN之间的关系。《联合国宪章》规定经济、社会、文化、卫生等各领域的专门机构应与UN签署协议，作为后者协调前者工作的基础；而经社理事会作为具体协调机构，有权与各专门机构“会商并得向其提出建议”，并“取得专门机关之经常报告”[10]。可见，UN对其专门机构工作享有的只是建议与知情权，而根本谈不上真正的问责权力。国际劳工组织、世界卫生组织等社会领域的国际组织与UN之间的“挂靠”协议似乎未引发争议，然而，在国际经济组织与UN之间，即便该松散协议的签署亦遭遇了重重阻力。在20世纪40年代WB和IMF刚刚成立时，它们数次拒绝签署UN专门机构协议。最后妥协签署的合作协议，实质上却是一个“独立宣言”，其中明确IMF、WB是独立的国际组织，独立行使其决策权，对其预算形式和内容享有完全的自主权，而UN应避免在银行特定的贷款或融资条件方面提出建议。[11]这主要是因为，IMF、WB想免于政治干预，完全按经济原则运营，它们担心，对采用“一国一票”决策机制的UN负责，将无法取得私人部门投资者的信任，而它们是依靠美国证券市场融资而生存的。世行第二任总裁约翰·麦克洛伊(John McCloy)便指出，“世行总裁的自治权、强调投资决策是基于经济而非政治考虑，以及总裁与美国执董之间的密切关系，是提升美国证券市场信心的重要因素。”[12]这一历史事实充分说明了资本法则与人的法则的深刻分歧。由于发达国家的坚持，WTO亦只是以信件交换的形式确认与UN在信息共享与互相参会等方面的合作，而未与UN订立专门机构协议。[13]