李海青：全面深化改革的行动纲领 ——三中全会精神解读（3）

    三、全面深化改革的系统战略部署

所谓战略部署，就是5+2。

（一）经济改革

首先是经济改革，经济改革方面有六大内容，由于时间关系，我们只能讲一讲重点。

坚持和完善基本经济制度：两个不动摇。这一次基本经济制度方面，有两大突破，第一，把非公有制经济也明确地作为社会主义市场经济的重要基础了。以前是重要组成部分，现在是重要基础，意味着非公有制经济地位得到了进一步提高，并且文件中把它和公有制经济相并列两个毫不动摇，地位提升了；

第二，对于国有企业的改革来说，习近平讲到几个方面，国有企业改革应该限定它的范围，公益性领域，关系到国家经济命脉的领域。当然现在要求国有企业完全退出竞争性领域不太现实。在国有企业不可能完全退出竞争性领域前提下，我们可以做的，一个可以提高红利上缴水平，国有企业平均上缴利润15%。2020年提高到30%，每年提高2%。另一点就是要发展混合所有制经济，对于国有企业来说，要求很多国有企业退出竞争性领域，现在不太现实，今天现实可以做，一是提高红利上缴水平，二是发展混合所有制经济，通过发展混合所有制经济打开一个缺口推动国有企业的改革。

混合所有制经济，实际上就是在一个企业里面形成多元化的产权结构，具有公有的股份，也有民营股份，形成多元化的产权结构在一个企业里面。多元化产权结构中，国有资本与民营资本，你中有我，我中有你，国企实力加上民企活力等于企业的竞争力。超过各自原来的体制，吸收各自的优势，是一种双赢市场化选择，也是国企渐进改革的路径之一。

今天要求国有企业完全退出竞争性领域不太现实的前提下，一方面让它上缴红利，另一方面通过发展混合所有制经济，形成多元化市场结构，推进国有企业本身增强活力和竞争力，吸纳更多民营成分在里面，推进它的治理能力不断提高，效益不断提高。

从三中全会《决定》可以预见未来一段时间，混合所有制经济的发展，必将迎来新的高潮。现在很多地方混合所有制早就实行了，但是一般情况下局限于国有企业二级公司和三级公司，大的央企没有，小公司或者子公司和民营企业有多元股份这种情况。

 加快完善现代市场体系。这里面的重点是建立城乡统一的建设用地市场。农村的土地必须通过政府的征收，进入交易市场，由于政府的介入，使农民的收益减少，因为政府有土地创收。建设城乡统一的建设用地市场，同地同价。

加快转变政府职能。这个比较简单，我们就不再过多的分析了。对这个问题，《决定》讲得非常清楚，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

深化财税体制改革。这里面，大家关注比较多的，一是明确事权。为什么讲这个问题呢？是因为自从1994年分税制实行以后，中央和地方在财权和事权承担方面不匹配，中央财权上收，事权下降，导致地方财政负担较重，同时承担任务比较多，使得地方政府财政方面压力比较大。现在一方面中央政府财权上收，财权上收导致地方政府财政收入削减。有一次到一个市里面，市委书记跟我聊天讲起来，他说李老师，现在中央和地方财政关系是这样的：中央越来越强，省市喜气洋洋，县市平平常常，乡镇骂爹骂娘，财税上收，导致地方没钱。一方面地方政府搞建设，一方面公务员的工资由你负担，负担比较重，这种状况不可持续。所以这次政府提出部分事权上收，财权是什么，事权是什么要匹配。

二是透明预算。只有预算透明了，才能优化资源配置。如果预算不透明，政府花钱没效率。预算透明要卡住政府的钱袋子，保证透明预算。如果预算透明了，监督制约加强了，不但政府花钱有效率，还可以避免腐败。现在我们很多预算不清楚，不透明。为什么说预算透明可以避免腐败？我记得去年12月份《华尔街日报》有一篇文章，说美国在19世纪的70年代，和我们中国1996年国民财富的收入一样的，都是人均2800美元，但是同期美国的腐败程度是中国现在的7-9倍，标题叫做《中国腐败程度不及美国当年》，当时美国也是很腐败的。后来为什么好了呢？原因很多，重要的原因就是完善预算法规，实行透明预算。

一个美国的预算是“全面”的，只要列入政府开支都上预算。现在我们不行，现在我们政府预算里面，不包括国有企业收入，也不包括土地出让金，土地出让金不在预算里面，这就没数了。再有“具体”，事无巨细都要做一份。这方面我们也有差距，我们搞预算装修办公室，就这一句话。装修怎么装修，灯买多少个，杯子买多少个，都得详细，装修办公室经费20万，不详细。再就是“透明”，把自己的经费预算情况，完全事无巨细放在网上，公民可以随意查询，并且可以随意的问询，都比我们今天规范。在这方面，我们要加强，并且预算透明，不像民主选举那么敏感，这是我们现在可以着手做的，做也没有什么风险，阻力相对小一些。

 健全城乡发展一体化体制机制。大家关注最多的是赋予农民更多财产权利。如果真正赋予农民真正的财产权力，相当于我们中国第三次土地革命。第一次土地革命，我们知道战争年代在农村打土豪分田地，那也是土地革命，使得老百姓拥护共产党，具有政治性质。第二次土地革命，我们叫做土地改革也好，是1976、1978年，这个时候农村里面承包责任制，承包责任制使得农民解决了温饱问题，它具有经济意义，经济性质，温饱问题。但是温饱的解决，实际上发挥了土地的自然属性。今天我们说土地流转，农民房产可以抵押，财产权利，实际上是中国土地第三次革命。这次土地革命让农民更多更好地富起来。和第二次不一样，第二次就是温饱问题，现在不但解决温饱问题，还解决发展问题，富裕问题，所利用不是土地自然性质，种多少粮食，它所利用的是土地资本性质。这个地本来应该是我长期所有，我要享受土地的财产权利，可以抵押，可以转让，让土地作为资产活起来，给农民这部分的收益。所以看这三次土地革命特点不完全一样，但是都说明什么，都说明土地问题是中国革命与中国发展的核心问题，这个问题处理好了，革命会成功，改革也会成功。这个问题处理不好，革命不可能成功，改革也不可能成功。所以，今天我们说实际上赋予农民更多财产权利，充分发挥土地资本的功能，资本的利益。

这一次三中全会也讲到“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。实际上很多地方已经开始做了，我们先试点。

构建开放型经济新体制。时间关系就不展开了。

（二）政治体制改革

政治体制改革，重点是加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系。

加强民主政治制度建设。三中全会特别强调“要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。

从三中全会这样一种论述，我们可以确定未来一段时间，政治体制改革的重点和方向是什么？依托我们既有的体制资源进行改革，完善我们已有的制度机制，这是我们未来改革的任务。我们已经有了人民代表大会制度、协商民主等等，但是不完善，健全完善已有的制度体系是我们改革的任务。也就是说今天中国不能搞大规模的选举。所以，我们看文件一方面要看文件讲了什么，另一方面看文件没有讲什么，它没有提出选举的任务在里面。完善我们已有的制度，但是对于选举不放开，确确实实今天普遍地放开选举也不行。我分析过了西方社会与中国不一样。另外一个原因，如果要是我们今天从基层普遍放开选举，比如说乡镇、县、地区、市放开选举了，上面没放开，下面放开了，会导致很大的问题。

新加坡的学者郑永年一篇文章讲到，他说“民主先后顺序兹事体大，选举民主不宜从基层开始向上步步推动”。郑永年说，“如果下级政府或者党委是选举出来的，而上级则不是，那么就会出现合法性下沉的现象，下级政府和党委的合法性远远大于上级，那么上、下级的冲突会变得不可避免。就是上级政府权威的急剧下降，甚至丧失。把它放大到整个国家，如果地方民主在先，国家民主在后，那么国家的统一就会变成一个大问题”。如果中国选举先从地方选举普遍展开，会导致中央权威的大规模丧失。两种不同权力的来源会碰撞，碰撞之后，会导致政治体制内部内耗。一旦上面直选，下面是选的，就没法弄。

再一个原因，对中国改革问题不能从理想出发，从理想出发很好，应该搞全民大选毫无疑问，但是不行，应该搞阶层选举，一步一步往上推，应该的事太多了，但是现实不行。所以思考中国的问题，要从中国的实际出发，不能够从理想出发，不能够从原则出发，从实际出发。

推进法治中国建设。这里面大家关注比较多的是什么？是“确保依法独立公正行使审判权检察权”，为什么讲这个问题？这是一个老问题，不是一个新问题。现在中国的司法体制，审判权、检察权，一是地方化，二是行政化，都很严重。所谓地方化，就是司法机关的人财物受制于地方党委、地方政府。本来司法机关是什么？对公民权力进行维护，进行救济，而公民权力是相对于国家来说的，它具有普遍性。现在受制于地方政府，你怎么有效地维护普遍的公民权利呢？办案过程中肯定受地方政府，地方党委的约束，不能够独立审判。

最高法常务副院长曾经有一篇文章，今年5月份发在报纸上，题目是《我们如何防止冤假错案》，什么意思呢？现在很多冤假错案的形成，实际上和司法机关本身关系不大，为什么？因为司法机关办案的时候，受到很大地方政府的制约。像河南的赵作海杀人案，浙江张氏叔侄的强奸案，这样的案子，地方政府能做出保留余地的判决已经非常不容易了。地方司法判决中受到各种地方的干扰。最高法专门给中央写信，司法办案过程中，受到太多的外部势力的干扰，不能保障独立审判。中央把文件批给政法委，政法委批给司法机关。这个问题必须改革，使得司法机关独立公正行使审判权检查权。本来我是审判长，我判了，我判完之后交给庭长、院长再批准，实际上庭长、院长不一定熟悉，他的批准有时候审批是错的，按照专业主义的方式，你审判，你负责就行了，你审批像行政机关一样，不符合法律专业主义的精神。行政主义需要一步一步审批，但是涉及到专业主义的东西里面，不需要一步一步上报审批了，他可能不了解。针对这种情况，三中全会决定提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，实际上省级以下垂直管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。改革审判委员会制度，让审理者来判，谁审谁是最终裁判，不要审完以后上报领导一级一级申报，由裁判者负责。

强化权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，这句话听了很多遍，不能过分依靠党员干部的自律，不能老是讲从严治党，党要管党，依靠党本身没错，更要依靠人民，让权力在阳光下运行。制度是保障，人民是主体，要往下运行是一个现实的突破口。今天三中全会提到这样几个观点，一是“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，凡是上清单的都是你的权力，凡是清单上没有列出的，地方部门一律不能行使，这个约束很强。把你的权力列单子，就这么多，单子上没有列的都不能行使。“完善党务、政府和各领域办事公开制度”，“强化上级纪委对下级纪委的领导”，实际上突出了纪委对党委相对的独立性和制衡性。“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，对于这个问题，领导干部财产公开，这个问题争论很多。一个基本的想法，分部分地逐步地推行。现在新任的领导干部、后备领导干部中间在推行，全部推开阻力很大，只能选择一部分，渐进式的推行，分部分的，分层次的推行。实际上这是我们改革一贯的策略。如果说整体推开难度很大，先搞一部分。

（三）文化体制改革

针对当前价值观领域的混乱状况，我们强调必须培育和践行社会主义核心价值观。针对人民群众文化需求不断提高，我们坚持以人民为中心的工作导向。针对当前文化体制中存在政企没有进一步理顺问题，我们强调进一步强调文化体制改革，按照市场规律办事。

（四）社会体制改革

社会体制改革，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制。

推进社会事业改革创新。大家关心比较多的是“形成合理有序的收入分配格局”。因为确确实实当前中国的贫富差距问题比较严重了，收入分配格局不合理，这种高度不合理的收入分配格局，导致社会各个阶层和群体的关系高度紧张。随着改革的推进，到今天中国社会有暴富阶层。中国暴富阶层让人厌恶的一点是“炫富”，网上有各种炫富行为，富家女，富二代。我看到一个报告，2010年10月份的报告，一系列的豪华车队从河北石家庄开往河北正定，干吗呢？不是迎接领导，也不是迎亲，是迎接一个从青海玉树花了三百万买的一条藏獒，有钱不知道干什么，难道一条狗就这么珍贵？反正我不太理解。这是中国的暴富阶层，为什么？他没有经过长期市场文明的熏陶。我们常讲英国绅士，英国绅士是英国几百年市场经济熏陶出来的。我们市场经济刚搞几十年，我们有钱了之后不知道干什么。

什么叫做社会底层？北京街头巷尾摆摊、收垃圾的就是社会底层。我专门对社会底层的人做过研究，包括收垃圾的，确实感觉这个体会很难受。底层社会生活比我们想象更糟糕。为了争夺一个空瓶子，就可以大打出手，一个塑料瓶子不到一毛钱，为了争夺垃圾你捡还是我捡，拔刀相见酿成命案。因为社会底层掌握资源越来越少，为了争夺这一点资源，社会底层内部的竞争加剧了，生存的逻辑，生存的伦理扭曲了。没有办法，我还要活着。所以，对这个社会底层来说，你看到生存伦理、公平竞争看不到，他要活着。

就这个问题，清华大学教授孙立平讲过，“在社会中贫富差距不断拉大的情况下，底层的沦陷将是一个不可回避的话题。这个问题首先不是一个道德的问题，而是一个社会结构的问题。……我们的公共政策不能满足于将下层‘不出事’作为目标，而是要改善下层生存的生态，使得那里能够成为一个可能比较困苦，但仍然是有生存机会，有向上流动希望的空间”。希望比什么都重要，不能失望，更不能绝望，要看到希望。

李克强在上个月30号召开国务院常务会议上讲，他说“要编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，可以保障他们的基本生存权利和人格尊严，避免陷入生存窘境”。所以高层对这个问题非常清楚的。

创新社会治理体制。一是改进社会治理方式，通过法治思维化解矛盾；二是设立国家安全委员会。

（五）生态文明体制改革

生态文明体制改革，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。什么意思？对于公共的资源，是产权人真正到位，如果公共资源产权不到位会怎么样？会导致“公地悲剧”。西方经济学家哈丁曾经提到“公地悲剧”，公共的牧场是公共资源，好多的牧人放牧，任何一个人都知道，过度放牧不好，但是公共资源你不去放，他就去放，都去放，最后导致土地沙化。如果公共资源保护不到位，会导致对公共资源过分使用与浪费。比如说河流污染，河流反正不是我的，你排污，他排污。所以必须使得公共资源产权人到位，国家所有，必须建立机制，加强管理，加强自然产权制度，使得公共资源真正产权人到位。

（六）深化国防和军队建设

深化国防和军队建设，我就不讲了。

（七）党的建设制度改革

这个大家关注比较多的是中央全面深化改革领导小组。之所以成立这个小组，是因为只有如此才能更好地协调各方面的改革政策，如果没有这么一个小组的话，各个部门分别出台改革政策导致什么？导致各个政策之间不协调，这个问题很要命，各个问题九龙治水，政策不协调，不配套，影响改革的推进。再就是即使有好政策推行不下去，为什么？没有强力机构推动实施。我们的历史经验，改革经验证明，如果没有强有力的机关去推动实施，中央政策很难贯彻下去。比如1993年朱镕基做副总理，为了实行分税制，朱镕基专门到17个省与书记挨个谈话，最后分税制实施成功了。后来十六届三中全会，十七届三中全会做出一些决策，像土地流转，地方政府根本不太理睬，因为没有强有力政策实施。一方面政策要协调，另一方面已有的政策，好的政策要推动实施，必须成立一个更强有力全面深化改革领导小组，加强顶层设计，非常具有必要性。

以上，就是我们对整个三中全会《决定》的解读：重大战略意义，总体战略思路，系统战略部署。可以说，三中全会《决定》部署非常详细。

最后一分钟讲一点：把握时机，深化改革。三中全会出台非常好，是非常有针对性的改革措施。我们期望在未来一段时间，要把握这样一个改革的有利时机，把改革措施进一步推向实际。

为什么当前和未来一段时间是改革的有利时机？当前和未来一段时间，改革共识重新凝聚，改革动力重新汇集，尽管现在有矛盾、有冲突，但是局部社会秩序基本稳定，这是改革的有利条件。再一点，尽管发展方式转变艰难，但是公众的预期相对乐观，中央有这个能力，保证经济7%左右，能够发展一段时间。尽管贪污问题比较严重，但是中央对高层，社会对中央，对高层还是高度认同的。再一点，尽管既得利益十分强大，但是现在既得利益必须依附于我们这个体制，既得利益治理状况，很大程度上取决于中央政府的决心和态度，中央政府对总体局面具有可控性。

综合以上因素，当前及今后一个时期是我们改革非常有利的时机，这样一个有利时机，必须要把三中全会已经出台的措施有力地推动落实，取得改革的时效。到2020年还有七年时间，七年以后，我希望我们会带着一种自豪，一种满意的心情来回顾这七年的改革历程，我们也期望中国的改革确确实实推动前进，取得成功。谢谢大家！