唐皇凤：新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视

【摘要】 构建适应社会—历史—文化特征的国家治理体系是任何国家实现有效治理、有序变迁和可持续发展的前提条件,而构建现代治理体系是当下中国国家建设的重大历史使命。文章以新中国60年国家治理体系的历史演进为研究对象,认为执政党主导和组织化调控是新中国国家治理体系的本质特征。改革开放以来出现的社会综合治理体系,依然延续了执政党主导的组织化调控模式,并进一步使之精致化。对社会综合治理体系运作的内在困境而言,构建网络治理模式是实现中国国家治理体系现代化的基本路径。 更多还原

【关键词】 社会综合治理； 组织化调控； 中国政治发展；

一、新中国国家治理体系的构建：执政党主导与组织化调控

传统中国作为一个地方社会差异明显，但文化同质程度很高的政治共同体，在政治制度体系内部有效地容纳了宗族与乡绅的自治空间，同时借助价值、信仰纽带等文化载体维系了社会整合和秩序稳定。有学者认为传统中国通过政治统一争取稳定秩序的基本保障，除了诸如里甲、保甲、乡约、抬高乡绅地位和弘扬帝国崇拜等行政安排之外，更为重要的是通过根深蒂固的制度支持国家和社会秩序的文化价值和主张（R. 麦克法夸尔、费正清，1998：16—18）。在这种国家治理体系下，政府的权威通常由它的道德威信维系，国家权力更多地体现为一种文化权力，而不是作为现代国家表征的公共权力。虽然制度和组织也在国家治理过程中发挥重要作用，但从根本意义上讲，组织与制度只有依托于文化的价值才能彰显其治理的含义，所有组织与制度设计都是为了更好地维护与实现文化所规定的价值。

然而，近代中国社会随着西方列强的入侵以及现代化进程的挫败，其国家建设面临着严重的整体性危机，既有主权危机和政权危机，也存在严重的经济危机与社会危机。一方面导致了社会的日益贫困化；另一方面也打散了传统社会结构的有机性，直接摧毁了中国传统政治、社会的有机整合逻辑。在国家政权对基层社会的介入与渗透过程中，不仅破坏了原有的地方文化网络，国家“赢利性经纪人”替代了传统的社会精英，土豪劣绅借助国家权力欺压民众，改变了传统的地方绅士协助国家管理地方社会的局面（杜赞奇，1996）。由于长期缺乏定型社会结构的主导力量，中国社会在日益碎片化的轨道上渐行渐远。在这样的历史场景中，借助非常强势的组织化力量来重新实现整个社会的彻底重构，进而把一个高度分散化的社会重新凝聚起来，这是中国国家建设首先需要解决的问题。改造中国社会就必须打破旧的社会结构，重新组织中国社会。

要将“一盘散沙”式的低度组织化社会成功带入现代化进程，光靠强有力的国家政权很难实现这一历史使命。从现实的发展经验来看，彻底动员与重组“一盘散沙”式的低度组织化社会的历史使命落到了中国共产党身上。新中国成立以后，重新组织社会成为新政权最艰巨的任务。并且，中国的现代化缺乏权力的制度网络与市场网络等常规性手段，而传统的权力文化网络又被基本摧毁，至少不能充当社会整合的凝结剂。因此，中国共产党建立的新政权惟一可以利用的资源就是自己在根据地和长期的革命战争中使用的组织与动员群众的技术与手段以及相对丰富的组织网络资源。因此，1949年9月30日，毛泽东就提出：“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”（毛泽东，1987：11）毛泽东提倡在建设社会主义的总体目标下对中国社会进行全面的组织改造，对中国社会重新组织化。利用中共在战争年代确立的强大政治合法性，在基层社会逐步建立政权组织和政党组织，通过组织化的手段整合社会就成为顺理成章的选择。任何现代国家建设都包括相辅相成的两个方面，一是以治理为诉求的政权建设；二是以发展为诉求的现代化。其本质特征都在于国家政权组织对基层社会的渗透，力图用外生性的控制网络来实现对整个社会全面性与实质性的治理，在汲取资源与动员基层社会的政治支持之间寻求动态平衡。由于现代性展开的特殊历史情境，以激进主义、反传统为基本特征的中国现代化过程，完全忽视了对文化网络中各种传统资源的利用，而企图在文化网络之外建立全新的政治体系。事实上，肇始于清末新政，而展开于民国时期的中国现代民族国家的建构过程，本质上是一个权力组织网络建立与完善的过程，其核心内容是合理化的官僚组织体系的建立，依托现代政党组织与官僚组织使国家行政权力深入基层社会，强化国家对乡村社会的监控和动员能力。