唐皇凤：新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视（4）

三、构建网络治理模式：新中国国家治理体系演进的基本方向

综合治理意味着国家治理主体的多元化，各级执政党组织发挥着多元治理主体的核心领导作用。借助中国共产党组织的强大政治权威来整合与协调所有的国家治理资源，基本形成了各级党委总揽全局、协调各方，党政齐抓共管，部门各负其责，基层政权组织与社会自治组织重点实施，市场化组织积极配合，基层群众和社会主体自觉参与的工作局面。虽然多元治理主体之间的力量是不均衡的，但它们又确实在社会综合治理中实现了一定程度的合作治理。为了达成有效的治理，各种行政组织、社会自治组织与市场组织一起构成了一个庞大的治理系统，网络化的执政党—国家—社会—市场组织构成了当代中国国家治理体系的组织基础。同时通过广泛发动居民参与，构建有效的群防群治网络，运用各种手段与措施激活各种基层组织体系，网络化的治理结构大大提高了国家治理绩效。通过有效的制度安排与工作机制，真正实现治理结构的网络化，减少社会调控体系的空隙，维护了社会稳定。当然，社会综合治理体系的最大特点还在于提高国家的作用，“中国的改革主要受国家主义（statist）指导”，中国特色的治理主要是提高国家的作用（Burns，2003：88）。

但是，在社会综合治理体系的运作过程中，为国家控制服务的现代科学技术可以比较容易地引进并加以应用，经济发展和社会进步为国家提供的治理资源总量也在不断增长，国家还在组织创新与制度创新中力图扩展各种控制网络，通过综合治理机制把各种市场组织与社会自治组织纳入国家治理体系，来进一步完善和强化执政党为轴心的权力组织网络。但是由于国家控制机制方面的机械性，国家与社会之间的有机互动难以形成，国家不能顺应社会的脉络来实现弹性化的控制，社会综合治理的基层网络很难有效运转起来，直接损害了国家治理的质量。这种各治理主体间纵向网络强化，不对称、不均衡的权力关系可能弱化了这种治理网络的合作内涵。这种纵向网络强化、行政主导明显，而横向网络虚弱、社会自我组织能力和自我管理能力低下的格局，只能建构起貌似网络治理的结构框架，实则为国家控制的变通模型。真正的问题是，无论多么严密的政治控制和组织网络渗透都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙。社会控制的实施遵循“控制的辩证法”，无论多么严密的社会控制体系都将不同程度地产生反体系的力量，以控制为导向的组织化调控面临着无法逾越的内在困境。而社会的转型进程在很大程度上会进一步加剧社会调控体系的缝隙，旧的社会调控体系功能日益衰微，而新的调控体系的完全确立将是一个长期的历史过程，转型中国将长期处于新旧调控体系的转换进程之中。因此，一定存在执政党和国家权力无法企及的领域和空间，国家治理的局部性特征也就无从避免，以控制为主导的组织化调控的局限性无法通过自身的完善来超越和涅槃。

在现代社会，随着各种经济、社会、环境问题日趋复杂化，国家决策范围不断扩大。同时，政治系统日益分权化、部门化与碎片化。而社会领域则不断组织化，逐步成为一个组织化社会。国家的权力分化与权威分裂导致国家不再是统一、匀质的整体，国家与社会之间彼此渗透，边界日益模糊。同时，社会调控需要越来越多的社会资源，国家治理资源越来越弥散性地分布在这些社会组织手中。面对复杂的社会问题，国家再也无法单独依靠官僚体制处理这些公共事务，迫切需要民间组织、利害相关者、专家学者的合作协助，动员分散的社会资源，在多元、持续、互赖的集体行动中解决庞杂、专业、分割的政策问题。治理社会问题越来越依赖于国家—社会之间的协作，彼此进行资源交换，形成相互依赖关系。社会治理方式日渐从等级科层制走向平面型的协调网络，由重视正式关系和宪政体制转而强调非正式的网络关系，网络治理模式成为现代社会有效的公共事务治理之道。网络作为一种秩序形态或者治理机制，其基本形态包括非正式团体、互助组织、小型或者地方性制度网络、协作形式的社会存在、自助团体等，基本特征包括扁平的组织形式、平等的成员身份以及共同的责任，构成网络的基本要素包括：团结、利他主义、互惠和信任等（Thompson, Graham F., 2003: 39—47）。网络作为一种治理机制，与市场和科层秩序之间的区别见表1：

国内有学者把现代社会治理机制分为国家机制、市场机制和公民社会机制，认为三者的相互支撑、制衡并弥补彼此的缺陷，可以为整个社会提供稳定的秩序。一套运行良好的现代治理机制应具备三个基本特征：（1）三者保持平衡关系；（2）三种治理机制能够相互渗透，构成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到社会生活的各个角落；（3）三种治理机制要能连续产生出社会行为者对机制彼此之间的信任（杨雪冬，2006：66—67）。构建完善的网络治理机制是社会综合治理的基本内涵，也是完善社会综合治理体系的核心与关键。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理机制，形成四者良性互动、有机合作基础上的网络治理机制和结构，是构建中国特色的社会治理机制和推进政治文明建设的重大举措。而其中的核心与关键，则是加强基层组织建设，培育社会的自我组织能力和自我管理能力，逐渐淡化社会综合治理的行政主导色彩，通过强化国家组织—市场组织—社会自治组织在公共服务供给过程中的协作机制，通过制度创新规范各个治理主体之间的权力责任关系，构建各种治理要素之间对称、均衡的网络治理格局，进而推动中国国家治理模式的现代化。