央地关系再定位

观察十八届三中全会后的中国改革，央地关系是一个重要维度。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，加大纪检垂直领导、司法去地方化、财政事权与支出责任相一致和集体建设用地直接入市等众多重点内容，都直指地方政府定位和央地关系的结构性调整。

再结合目前正在推行的国务院职能调整、审批权和市场监管权大幅下放地方等措施，可以看出，此轮改革对央地关系的再定位已经呈现出明显的新特征，即中央试图在保证对总体规划、总量控制、财权等核心权力掌握的前提下，将具体的执行权力更多从部委下放至地方政府，在中央与地方的行政权力条块结构中，加强“块”的份额，同时，从各方面加强对地方权力的监督。

更深层次的问题是，如何从“治理体系和治理能力现代化”这一高度重造新的地方政府，使其成为符合市场经济发展需要的公共服务型政府。这一转型，目前深受地方债务和土地财政的巨大困扰。如何化解这种困扰，也是央地关系再定位的题中之义。

中央政府“抓大放小”？

分析可见，此轮改革调整中的央地关系，构建了某种行政权、财权和监督权的内在制衡。

当前的国务院机构改革和职能转变，一直强调要谋大局抓大事，同时将行政权大量下放地方，有着明显试图“四两拨千斤”，采用“中央决策、地方执行”的运作模式来贯彻自己的施政意图。国家行政学院教授宋世明将这种新的架构方式概括为中央政府的“抓大放小”。

从行政权来看，中央向地方的权力下放很大，地方政府越来越对包括市场监管、食品安全和生态等地方的各个方面负总责。比如，在垂直还是地域为主的条块关系上，中央更加相信地方，在市场监管上取消垂直，以地域管理为主；而在政府职能转变、主要是行政审批权下放方面，非常明确地提出，地方能做的都要下放到地方去做，有些是下放到省，有些到了省里后会进一步下放。

为避免权力下放后可能出现的“一放就乱”和各自为政的“诸侯经济”这两大隐忧，伴随大量事权的下放，中央政府预留了重要的配套控制措施：一是监督权的上收和加强，比如纪委加大垂直和司法去地方化，扩大政府运行的公开透明，面向全民的监督等，使更大的权力面临更大监督，权责相一致；二是，继续保持目前中央占据优势的财权地位。此次三中全会虽然提出要建立事权和支出责任相适应的制度，但也强调要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。中央手中仍有强大的财政控制力量。

让专门研究中央地方关系的国家行政学院教授任进印象深刻的是，此次三中全会文件中，改革开放以来第一次以中央文件的形式，明确划分了中央地方事权，并列举了共同事权。

按照国际通行的完整分税制原则，应是先分事权，再分财权，然后再确定如何征税。然而，中国过去多年来实行的分税制，主要是对央地财权进行了划分，税收分清楚了，但事权并没有分清楚，这种并不完整的分税制之下，财政部门以扩大财政收入为主要工作目的，财政作为现代化国家治理的重要基础的功能发挥较少。

此次三中全会将财政放至“国家治理的基础和重要支柱”的高度，这种事权的明晰划分，将为科学构建整个财税体制、构建新的地方税体系，起到基础性作用，有望按照事权对应合理税权的构建方式，将地方政府的行为规范在一定范围之内。

允许地方政府发债，替代过去为了搞建设而设的地方融资平台和各种不透明的地方债务渠道，是规范地方财务的重要手段。据了解，目前各个不同部门测算出来的地方债总数额差别巨大，使得对于其风险的判断难以客观。而将负债率作为主要官员政绩考核的重要内容之一，被认为可能会使地方官员放缓投资冲动。

重规划和重总量调控，是中央准备用来“四两拨千金”制约地方的另一大法宝。从参与制定文件的一些核心专家最近的一些言论中大致看出，这一此前长期被忽视的手段，最近被强调到了极高的程度。

比如，近日，权威“三农”专家、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在公开发言中，一再强调，以后的土地利用要重在规划，而不再强调土地性质。另一位参加文件起草的专家中央财经领导小组办公室副主任杨伟民则表示，“一个市、县只有一张规划图，一张规划图能管100年，让老百姓清清楚楚、明明白白，这才是健康的国家城市治理方式。”