北京市人口发展的新特点和新挑战（2）

人口服务管理面临的压力与挑战

2012年政府工作报告提出“实有人口服务管理全覆盖”的管理新模式。然而，随着人口规模的增长，北京这座特大城市在协调人口发展与经济转型、资源平衡、环境保护、公共服务和城市安全等关系方面面临一系列重大考验。

1、人口增长加剧生态超载。

目前，北京市人口增长与资源、环境承载能力之间的矛盾更加尖锐，特大型城市的人口资源环境约束进一步强化，通过改革创新破解城市生态超载难题日益紧迫。

首先，水资源短缺成为制约北京市经济社会发展最紧迫的第一瓶颈，城市正常运转的不确定性增加。北京市水资源总量由2001年的19.2亿立方米提高到2012年的39.5亿立方米，人均水资源量由2001年的139.7立方米上升到2012年的193.3立方米，但仍明显低于500立方米的国际极度缺水标准，仅约为全国平均水平的十分之一，纽约、巴黎、东京的二十分之一。同时，人均生活用水量由2001年的86.64立方米下降到2012年的77.39立方米，其中，人口规模激增是人均生活用水量下降的重要原因。

其次，生活类污染成为北京市环境污染的主导因素，环境污染带来的居民健康风险增加。北京市环保局发布的《2012年北京市环境状况公报》称，目前全市污染排放总量居高不下，每年污染减排速度都是艰难“跑赢”污染排放增量，全市污染物排放量大致相当于在2011年全市污染排放总量的基础上增加一个小到中型城市的排放量。污染物排放量虽有所下降，但仍远超环境承载力。以生活垃圾为例，2012年全市生活垃圾产生量648.31万吨，日产生量1.78万吨，但全市垃圾处理能力仅1.27万吨/日，缺口很大。

2、人口发展与经济转型的联动性有待优化。

目前，北京市正处于经济转型的关键时期，企业生产经营成本上升和创新能力不足问题并存，新增长点和新区域培育面临诸多问题。在全市推进创新驱动和精细化管理的过程中，人口与经济的良性互动关系还有待进一步改善，主要表现在三个方面：“城业联动”的同步性有待提升；常住人口城乡居民的收入增长落后于经济增长，更落后于财政收入增长；人口的就业结构略微滞后于产值结构。

总体来看，全市产值结构和就业结构基本保持一致，产值结构的调整推动了就业结构的升级。与此同时，北京市的人口管理也应加大对高端人才的吸引力度，以配合“高端、高效、高辐射”的产业转型。

3、流动人口基本公共服务均等化纵深推进艰难。

流动人口社保参保率低于本市居民。自2012年4月起，全市已统一按照城镇职工缴费标准参加医疗保险，并将外地农民工的生育费用纳入基本医疗保险报销范围。然而，目前流动人口参保率仍旧低于本市居民，一方面是由于用工单位为了控制用工成本，不规范办理外来务工人员的各项保险；另一方面是由于存在政策真空，部分劳动者无法被纳入到以个人、企业和政府三方共同担责的社会保障体系中，从而限制了流动人口的社会保险参保率。此外，随迁子女基础教育和升学机会仍旧受限。

4、人口无序聚居加剧潜在社会风险。

城中村逐渐向外扩散，利益共生加大拆迁改造难度。2012年北京市城乡结合部发生的最引人注目的事件是完成了50个重点村的旧村拆除。随着北京市五环内行政村城市化改造进程的加快，流动人口聚居区外移现象明显，已由城市功能拓展区向城市发展新区推进。人口聚集是北京市城市内生性风险的一个重要源头。在有的聚居区里，违章建筑林立、犯罪行为高发、消防隐患众多，社会矛盾频发；城乡结合部地区二元社会管理体制导致“村居并存”现象普遍；城中村的原住民和流动人口形成利益共生的次生经济圈，加大了拆除改造的难度。

地下空间和“群租房”造成局部人口密度大，存在消防、治安、卫生等不可预期性风险，为城市管理和应急管理埋下隐患。以地下空间为例，2011年北京市地下空间普查登记数据显示，北京市地下空间居住着35.4万人，相当于一座中等城市的市区人口规模，其中97.2%居住在中心城区的地下空间里。

5、人口信息不清导致城市人口安全预警机制脆弱。

北京市现有人口基础信息底数不清、情况不明，难以构建有效的人口预警机制。现有人口调控预警机制主要考虑了经济发展效率、资源环境承载力、社会风险和公共服务供给压力等四大类预警指数，但在具体的指标选择上对社会风险的考虑还不够全面，缺少具体有效的人口密度、人口动态分布等指标，在一定程度上忽视了人口对城市安全的潜在影响，科学、灵敏、有效的人口与城市安全预警机制亟待建立。

6、人口计生工作面临重大转型。

近些年，北京市低生育水平持续保持稳定，统筹解决人口问题迈出坚实步伐，在人口发展战略研究、创建幸福家庭活动、利益导向政策体系建设、流动人口服务管理等方面均取得了新的进展和成效。然而，从全市全局发展的角度来看，人口计生工作自身仍有四大难题需要破解：生育政策和利益导向机制亟待完善；人口工作综合协调沟通机制亟待强化；人口服务管理工作体制机制亟待创新；家庭发展服务体系建设亟待推进。