中国近现代政治体制的转型及其当代启示（17）

(七)如何处理好中央集权与地方自治的关系

缺乏强有力的政府特别是中央政府是近代中国积贫积弱的第一原因。20世纪初，清朝中央政府权威流失极为严重，已经无力把国家权力集中起来进行有效的社会整合，现代化建设需要的资源非常有限。1895年甲午战争和1900年八国联军入侵进一步削弱了中国的部分国家主权，清朝中央政府的权力受到国外列强的侵蚀不断萎缩。19世纪中后期，迫于镇压农民暴动的需要，地方政府税收和军事权力增强，中央政府对地方政府的管控能力下降。清朝末年，此起彼伏的农民起义消耗了中国的大量资源，中央政府既无力整合资源进行经济建设，又无力维护政治秩序，地方主义的兴起和地方割据的形成自然不可避免。地方主义的兴起更使现代化步履艰难。正如罗兹曼所说：“使得19世纪中国对西方挑战反应迟缓的根本原因，还是在于国家对经济活动干预有限，因而，地方得以使用并分配资源这样一种历史积习，特别是地方上高度自给自足的状态，束缚了中国发动革新的手脚。”[18]直到新中国的成立，才真正建构起一个可以有效集中社会资源的政府，特别是中央政府，可惜20世纪五六十年代形成的计划经济阻碍了社会资源大规模扩展的市场机制的形成和发展，因此，光有可以集中社会资源的政府，特别是中央政府并不能真正大规模集中社会资源，因为，到后来社会资源越来越少，已无多少资源可集中，可见，强大的政府与完善的市场两者缺一不可。

30多年改革开放成功的经验也证明，强大的政府，特别是强大的中央政府与市场经济一旦结合所产生的推动社会资源扩展、推进社会发展的能量是巨大的。当代中国社会现代化成功的主要秘密就在这里。在未来的几十年里，为了全面实现现代化，中国仍需要有较大权威和能量的中央政府，否则，既不利于推进中国基本公共服务实现的进程，也不利于区域贫富差距的缩小，更会导致地方主义的回潮与民族国家的分裂。当然，这里所谓的“较大权威和能量的中央政府”是指一个与地方政府的权威和能量、社会组织的权威和能量大体“平衡”的中央政府，而非是一个绝对专权的中央政府。今后，要根据现代政府原理来调整中央与地方关系，这就是：第一，减少政府层级。建议政府层级从目前的五级(中央政府、省市自治区政府、地市政府、县市政府、乡镇政府)减少到三级(中央政府、省市自治区政府、县市政府)。第二，政府层级分工。不同层级政府间要有权能重心的分工：中央政府主要靠行使最高立法权、行政权、司法权的方式宏观管理全国性的政治、经济、社会、文化事务；省市自治区政府主要通过行使地方性立法权、行政权和司法权的方式落实中央政府的宏观决策。换句话说，以后省市自治区政府的重心在行政权，即主要的职能和权力应该是把中央政府的宏观立法、行政和司法决策落实到县市政府并负责监督其实施。省市自治区政府目前的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权大部分应下放给县市政府；而县市政府以后主要从事经济、社会和文化的微观管理，即对县市区域，县市区域内社会的营利组织和非营利组织，公民个人的经济、社会和文化权利和行为实施政府的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权。除中央政府控制的国有企事业单位和地方政府控制的少量国有企事业单位可以保留直接从事公共经济、公共文化的生产、分配、交换、消费的权利和行为外，政府的职能主要是管理与服务，而且要随现代化的发展，服务职能比管理职能更为突出，直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的权利和行为大部分应留给社会组织和公民个人。可见，现代政府要求：除少数国营企事业单位外，政府要逐步退出直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的大部分领域，主要保留间接性的管理权和服务权；现代政府的管理体系要求将政府管理与服务的权能重心下移，即对经济、社会和文化事务的微观发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权下移至最接近社会与公民的县市政府。