中国近现代政治体制的转型及其当代启示（18）

(八)如何处理好改革形式与改革内容、改革时机的关系

近现代中国曾经有七次改革和转型的机遇：第一次，洋务运动。这是一次侧重经济上向西方学习并赶超西方的好机会。第二次，戊戌变法。这是一次政治上向西方学习并借鉴西方做法改革旧封建制度的好机会。第三次，预备立宪。这本来是一次弥补戊戌变法失败，完成其历史遗训的好机会。第四次，辛亥革命。这是一次从封建君主专制制度走向资产阶级民主共和制的好机会，但因革命不彻底而夭折。第五次，五四运动。这原本是一次思想启蒙和文化革新的好机会，可惜后来思想启蒙和文化革新主题很快被政治任务所冲淡，思想启蒙和文化革新运动半途而废。第六次，20世纪20年代~30年代的宪政运动。这原本是一次中国近现代史上难得的和平发展时期，可惜抗日战争爆发打乱了宪政运动的步伐，国民党蒋介石的专制独裁偏离了宪政运动的方向，并使之最后归于失败。第七次，抗战结束后的国共合作。蒋介石挑起的内战葬送了这次机会。上述七次机遇的出现和丧失表明，传统政治体制的现代化转型的体制内动力不足，体制外政治参与又远远超出政府政治控制的能力，在改良犹豫不决和裹足不前的情况下，改良机遇稍纵即逝，最后，革命成为推进现代化的唯一政治选择。妨碍传统政治现代转型的体制内动力不足的第二个原因来自于中国传统政治体制的自身惰性。中国传统政治体制在应对传统社会内部的挑战上表现出了过度的“自信”和“自负”，而实际面对现代化危机挑战的能力又很有限。

目前的中国要抓住最近5~10年改革的黄金时机，因为，一方面，社会利益矛盾和利益冲突已经积累到一定程度，但尚未到全面爆发的程度，还存在一定的改革时间和空间；另一方面，改革有相当的社会压力，也有巨大的社会动力，加大改革力度已经成为国内国外、体制内外大部分关心中国改革与发展的人士的共识；再一方面，各个领域的改革已经进行了大量的摸索，积累了不少经验和教训，为进一步改革提供了条件。因此，现在是进行全方位、深度化改革的时候了。要加大改革力度，必须在“放权”与“让利”两个方面下工夫：把执政党过多控制(适当控制是应该的)的国家的权力和利益还给国家和政府，把国家和政府、国有企事业单位过多控制的权力和利益还给社会组织和公民个人，从宏观和微观上对国家整体的权力和利益关系进行大的格局调整，而不仅仅是小的局部调整，从而从根本上缓解目前执政党、国家与社会(特别是非政府社会组织)、政府与公民、国有企事业单位与民营企事业单位、内资企事业单位与外资企事业单位、中国与外国之间的利益矛盾和利益冲突。

(九)如何处理好决策系统与咨询参谋系统的关系

中国君主专制制度的制度效能在整个封建时代的大部分时间里还是比较高的，但是到了从封建时代向近现代转型时，其总体制度效能开始下降。原因是：封建中国由于社会事务总量有限，也不复杂，因此，国家的决策系统的辅助系统即其咨询、参谋系统虽然比较简单，但还可以维持较高的总体制度效能。唐、宋两朝宰相当政，元朝开始，皇帝亲政，皇帝本人被赋予很多的职能，身边的咨询、参谋组织并不多。在漫长的传统社会，中央官制的变迁表现为：秦汉时期的三公九卿——隋唐时期确立的三省六部——明清时期废丞相立内阁。在中央官制演变的过程中，专制集权制度不断得到加强。其特点有二：一是兵、政、财三大权越来越集中。正如顾炎武所讲的：“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之。”二是法网严密。“内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。”[19]自明末清初资本主义萌芽以后，社会事务逐渐增多，清朝对中央行政机构有所调整。清朝顺治帝参照明制将内三院(弘文、国史、秘书)改为内阁，作为全国的行政中枢，内阁貌似一个权力很大的行政机构，实际上只是为皇帝办理一些例行公务的枢密机关。其职责：“掌议天下之政，宣布丝纶(皇帝的诏令)、厘治宪典，总钧衡之任，以赞上理庶务。凡大典礼，则率百寮以将事。”[20]雍正年间清政府因用兵西北，往返军报频繁，恐泄漏机密，遂于内廷设军机处。军机处设立之初并非是正式的中央行政机构，官无定制，所管事务只限于军机。清中叶以后，军机处日趋重要，军国大计莫不总揽，它逐渐成为凌驾于内阁及各部院之上的全国政务总汇机关。到了清末总理各国事务衙门又分军机处之权，实际上成为总揽19世纪后期一切与洋务有关事务的“洋务内阁”。虽然清朝对中央行政机构有所调整，完善了内阁制，增设了军机处和总理各国事务衙门，可是，总体制度效能仍然较低。原因是，它只扩大决策机构，而没有同步增加为决策机构的科学决策、高效决策提供服务的信息、情报汇集和分析机构即咨询、参谋机构。