董祚继：积极稳妥推进土地制度改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对新一轮土地制度改革作出了部署，强调“建立城乡统一的建设用地市场”，表明有关改革已提上重要日程。落实这一要求，关键是推进征地制度改革，重点是做好集体土地入市，基础是扩大集体土地权能。

积极推进征地制度改革

目前，各方面十分关注集体土地入市改革，而集体土地入市是以征地制度改革为前提的。第一，两者在范围上此消彼长。总体来说，可以入市的集体土地有两个来源，一个是因法律规定不能流转而长期处于闲置或低效利用状态的存量集体建设用地，另一个是依法律规定必须先征收为国有土地后才能开发经营的集体土地，这就需要先明确改革后哪些土地仍需征为国有，哪些土地可不再征为国有而直接入市。第二，二者在利益上相互制约。如果集体建设用地流转的收益过高，而国家建设征地仍然维持较低补偿标准，征地将遭遇强烈抵制而难以进行，反之亦然。只有达到了各方的利益均衡，入市和征收改革才能顺利进行。因此，必须将集体土地入市与征地制度改革探索统筹设计、协同推进，首先要明晰征地制度改革的思路。

（一）征地制度改革进程要与经济社会发展水平相适应。一是要与国家财力和综合国力相适应。二是要与工业化城镇化发展相适应。根据市场经济、产业结构和城镇化发展规律，二、三产业、城镇人口的比例在较长时间内将持续提升，工业和城镇用地将相应增加，处于比较劣势的集体建设用地难以占据统一的城乡建设用地市场的主角，集体土地入市无论在规模上还是效益上都只能处于次要和补充的地位。三是要与农村土地管理实际相适应。目前土地承包经营权流转的“非粮化”、“非农化”趋势明显，集体建设用地门槛普遍偏低，加之农村地区土地规划水平不高、土地监管能力不足，贸然放开集体土地入市，极有可能加剧违法违规用地，加重耕地流失和粗放用地。面对地方政府滥用公权实施征地、压低征地补偿标准、农民长远生计和社会保障难以保障、征地拆迁的矛盾风险日益加大等问题，改革征地制度势在必行，但综合需要与可能、成效与风险，改革只能是稳妥、渐进的，否则，改革就可能遭致失败，到头来损害最大的还是农民利益。

（二）近期征地制度改革的重点，应是逐步提高征地补偿标准和加快完善多元保障机制。征地问题的背后是利益分配问题，大多数农民最关心的是征地能给他们带来多少眼前的和长远的利益。因此，目前征地制度改革比较现实、可行的途径是提高征地补偿标准和建立长远保障机制，保障农民公平分享土地增值收益。

（三）在合理界定公益性与经营性建设用地基础上逐步缩小征地范围。未来征地制度改革的方向，应是逐步创造条件，落实宪法关于公共利益征地的规定：一是由政府组织实施的基础设施、公益事业、民生工程、办公设施、国防外交以及法律法规规定的其他公共利益用地，继续实行征收。二是符合规划的城市新区成片开发用地，按照宪法规定和城市统一规划管理需要，继续实行征收。三是城市规划建设用地范围内的“城中村”和城乡接合部用地，考虑到土地混合利用和立体利用难以按公益性和经营性用地分开管理、土地全部开发后原集体经济组织将逐步消亡、农民将逐步转为城市居民，不宜继续保留为集体土地，但为保障农民权益，可采取在政府组织下由用地单位与集体经济组织协商征购的方式，征购后土地属国家所有；或者由集体经济组织自愿申请征为国有后，由集体经济组织自行开发或与其他市场主体合作开发。