董祚继：积极稳妥推进土地制度改革（3）

（二）改革完善农村宅基地制度。农村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中国特色的农村集体土地使用制度，这套制度长期以来对保证农民安居乐业、保障农村社会稳定发挥了重要作用。但现行农村宅基地制度存在的问题也日益突出，越来越难以适应农村经济社会发展要求，主要表现为一“少”一“多”。一“少”是指农村新增人口的宅基地需求合法合规的解决渠道少，如规划空间少、计划指标少、政策渠道少，导致农民建房困难，加重农民负担，并造成违法违规用地频发多发。一“多”是指存量宅基地总量大，闲置、空闲多，一户多宅、超标准占地问题严重，造成巨大浪费，并加剧了建设用地供求矛盾。

（三）探索建立“两权抵押”土地产权保护机制。承包地和宅基地是农民最重要的财产。一方面，由于法律禁止承包地经营权和宅基地使用权抵押，使农民失去了对这两项最重要土地财产的处分权，缺乏处分权也使其用益物权难以真正保障，巨额的农村土地资产因而成为“沉睡的资本”。另一方面，如果放开“两权抵押”，农民获得了包括处分权在内的完整产权，一旦抵押人无力赎回，被抵押财产权归债权人所有就形成事实上的土地买卖，农村土地集体所有就会变为有名无实的空壳，本质上就改变了农村基本土地制度，集体经济组织成员权制度和组织制度都将受到冲击。