城中村改造的法律困境及其破解

在城中村改造过程中，失房失地后如何安排就业成为失地农民的主要利益诉求之一，而建立健全失地农民职业技能培训体系则是政府应承担的责任。图为西安市未央区总工会2012年失地农民工烘焙培训班开学典礼现场。资料图片

我国城镇化进程的迅猛发展，在为经济社会发展提供动力的同时，也带来一系列社会问题。城中村，这种既非农村也非城市的社区形式，是问题的集中反映。在一定程度上，城中村是城乡二元结构下农村被动城镇化的产物。城中村与传统农村的区别主要在于职业属性非农化、户籍性质混杂化和经济水平复合化；与城市社区的区别则在于城中村失地农民职业性质不稳定、城中村社区管理的村落化。

城中村改造所涉法律问题主要围绕政府、房地产开发商和村民三方主体展开。村民的主要利益诉求是：原有的土地、住房能否得到合理补偿，失房失地后如何安排就业、养老等。房地产开发商的主要利益诉求是：该类拆迁涉及利益复杂、变数多，过高的交易成本会使其在投资改造中的预期收益难以保障。政府的主要利益诉求是：尽力避免财政压力，保证市场、社会稳定。这三类相互冲突的利益诉求主要受下列制度化要素的影响：其一，土地资源的非商品性与非市场化征用。我国宪法第10条所规定的差别化土地所有权、土地产权的变更形式，导致了城市扩容土地所有权的非市场化征用，使得城中村失地农民的合理收益被限制乃至低价剥夺。其二，产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系不明晰，广大村民虽拥有所有权，但该收益的具体支配和使用则被垄断于少数村干部手中，导致所有权与使用权、知情权脱节。其三，封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市社区由街道办事处管理，管理的一切费用由政府财政承担，前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；而村社区则由村民委员会管理，管理的一切费用由村集体承担，以村为单位，视人口、财力而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政。

在上述要素的影响下，城中村改造必然面临以下法律困境：一方面，城市扩张与土地征用使城中村的原住民逐步丧失其最重要的生存资源——土地；另一方面，“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而“产权不清”则使得本属于村民的集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。基于此，城中村的原住民不得不既固守土地（宅基地），又要求重新分配集体资产，以实现其自力救济。“固守土地（宅基地）”阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、三产业的发展。“要求重新分配集体资产”则往往以上访的形式出现，导致了严重的干群矛盾，增加了城郊地区社会不稳定因素。