蔡继明：中国土地制度改革的思考

现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度。

自十一届三中全会以来，历次三中全会都作出了关乎国家发展的重要决定。但十八届三中全会不同于以往，党中央作出了“全面深化改革”的决定。涉及到经济、政治、文化、社会、生态和党建等6个方面。

全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，要发挥市场在配置资源中的决定性作用。市场的很大一个部分为要素市场，而经过35年的改革开放，我国的要素市场尚未完全建立。要素市场中的土地市场由政府独家垄断土地的供给，矿产资源领域，尤其是石油等战略能源也尚未向民间开放。

目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出机制。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，阻碍了农地向种粮大户的集中，使农业产业化和现代化难以推进。

国务院发展研究中心的“383改革方案”中提到：以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

“发挥市场在资源配置中的决定性作用”意味着我们要“建立城乡统一的建设用地市场”，而5年前的十七届三中全会上，该提法为“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。5年间，该项工作进展缓慢的原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》作为依据，直到去年国务院法制办提交全国人大常委会讨论的修改意见只有一条，即“取消对征地农民补偿最高为30年农业收入”的上限。《土地管理法》的修改之所以如此艰难，在于上位法《宪法》的约束。

我国的《宪法》中有两条相互矛盾的规定：一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而遵守后一种规定，又不能满足前一种要求。所以说消除《宪法》中有关土地制度的二律背反是理顺一系列土地法规的关键。

根据上述宪法精神，建议将《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”第8条“城市市区的土地属于国家所有”改为“城市市区的土地可以属于国家所有，也可以实行集体所有”。