城镇化过程中应处理好四个关系（2）

处理好改革与城镇化进程的关系

改革是中国城镇化的巨大推动力，城镇化的每一次提速和快速发展，都离不开改革的推动。

中国的城镇化进程经历了改革开放前后两个阶段，这两个阶段也是城镇化的两次改革和探索阶段。

改革开放前，面对一穷二白的国内环境和以美国为首西方阵营的经济封锁，中国选择了以计划经济为基础，以国家为主导，以工业化推进和农业发展为前提，以重点建设为突破口的具有中国特色的城镇化道路。这是一条不同于旧中国和西方发达国家的以市场为主导、政府无为而治的新型城镇化道路。应该说，这是一条能够在短期内集中全国资源、调动一切积极因素、独立自主、自力更生的城镇化道路。

从20世纪50年代中国城镇化发展成就看，这条城镇化道路是合乎国情和时代特征的。但是，随着社会需求的增加，经济总量的扩大，产业结构的分化，这种动力和运行机制单一的城镇化道路，出现了动力不足、计划失灵、信息滞后失真、缺乏竞争和效率的严重不足，加上政治运动的影响，这种没有与时俱进、不断创新的城镇化道路使中国城镇化进程遭遇了严重的挫折，在长达近20年的时期内徘徊不前，错失了发展良机。

改革开放后，中国城镇化进入第二阶段。在这一阶段，经历了三次重要的改革历程，即农村经济体制改革、城市经济体制改革和1992年明确提出的坚持和推进市场经济体制改革，伴随着每一次改革历程，中国城镇化进程都大大向前推进了一步。因此，改革对中国城镇化的推动作用是相当明显的，改革是中国城镇化的巨大推动力，城镇化的每一次提速和快速发展，都离不开改革的推动。通过改革推进城镇化进程，是中国城镇化历程的成功经验。

处理好农业剩余人口市民化与土地非农化的关系

农民非农化、农民工市民化与土地非农化的非同步性，导致了极其严重的经济后果，不仅直接损害了农民和农民工群体的利益，而且延缓了我国城镇化进程。

城镇化既意味着农业剩余人口由农业和农村向非农产业和城镇转移，也意味着土地由农业、农村用途向工业、城镇用途转变，是农业剩余人口市民化（人口城镇化）和农地非农化（土地城镇化）的统一。由于城乡二元制度的存在，农业剩余人口市民化被分割为农民非农化和农民工市民化两个过程。改革开放以来，农村改革的成功、工业化和城镇化进程加速，极大地推动了农民非农化和农地非农化，但由于城乡二元制度的阻碍，农民工市民化速度却异常缓慢。

2000—2011年的12年间，农民非农化率由50％提高到65．2％，城镇化率由36．2％提高到51．3％，虽然提升幅度大体相当，但城镇化率始终落后非农化率14—15个百分点；统计为城镇的人口还存在着是否拥有城镇户籍的差别，2011年，按常住人口统计的城镇化率（常住人口城镇化率）虽然达到了51．3％，但按户籍统计的城镇化率（户籍人口城镇化率）仅为34．7％，二者差距高达17．6个百分点。所以，如果仅仅考虑户籍人口，城镇化率（户籍人口城镇化率）落后农民非农化率的差距就更大了（2011年为30．5个百分点）；土地城镇化（或农地非农化）的速度也大大快于人口城镇化的速度。12年间，城镇建成区面积增长67．8％，其中城市建成区面积增长了94．3％，但同期城镇人口只增长了52．7％。

农民非农化、农民工市民化与土地非农化的非同步性，导致了极其严重的经济后果。如农民工问题、失地农民问题、土地征收和农民权益保护问题、城镇化低密度扩张问题等。这些问题的出现不仅直接损害了农民和农民工群体的利益，而且延缓了我国城镇化进程，浪费了宝贵的土地资源。这是一种要地不要人的、割裂城乡关系的、不可持续的城镇化道路。

如何协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，需要处理好以下两个关系：一是地和人的关系。实行征地和农民工市民化挂钩，按照国际平均的城镇人口密度，确定征地额和解决农民工户籍人数的系数，改变过去人口城镇化和土地城镇化割裂的做法。二是就业和落户的关系。一般说来，就业既落户是城市化的必要条件，但在中国现阶段，积累了数量巨大的农民工，不可能在短期内迅速得到解决，而必须逐步地有序推进。所以，确定一定的落户条件、有选择地推进重点人群的市民化就是一个当前约束条件下的最优选择。当然，对于其他就业能力较差、不能稳定就业的农民工，政府也应尽可能地做到基本公共服务的均等化，并通过教育和培训，提高劳动技能和就业能力，积极为其落户创造条件。