城镇化过程中应处理好四个关系（3）

协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，还需要解决三大难题。一是要降低城镇化门槛。要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化；要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价，并积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重；要积极建立和完善城乡一体化的公共服务体系，切实解决城镇居民在社会保障、教育和医疗方面的难题。二是要建设包容性、和谐式城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致性，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。三是要加强土地管理。强化承包权，建立以承包权为核心的农地产权制度；要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高征地补偿标准；要在不触碰18亿亩耕地红线的前提下，放开农村集体建设用地上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价，形成集体用地和国有建设用地的土地供应双轨制；要建立土地节约集约利用优惠政策，加强城镇化过程中土地资源集约利用。

处理好户籍制度改革与福利性制度改革的关系

促进农民工市民化，究竟是先改革户籍制度，还是先改革嵌入户籍制度之中的福利性制度？

城乡二元户籍制度和嵌入户籍制度之中的城乡二元福利性制度是阻碍农业转移人口市民化的两道制度障碍，前者是显性户籍墙，后者是隐性户籍墙。这两道户籍墙的阻碍作用主要表现为已经进城务工的农民工难以在城镇落户和取得与城镇居民相同的福利和待遇。1．69亿进城农民工无法市民化成为城镇化的一大诟病。

促进农民工市民化，究竟是先改革户籍制度，还是先改革嵌入户籍制度之中的福利性制度？目前主要有两种针锋相对的观点：一种观点认为，虽然户籍制度是福利性制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。也就是说，应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇，实现基本公共服务均等化，降低城市户口的含金量，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，实行国际通行的登记户口制。另一种观点认为，让国务院出台统一的方案，全面推行，在实践上是不可行的，从多年实践和目前种种迹象来看，我国户籍制度改革已呈现的基本思路是：分进合击，稳步推进。分进合击是指在实现居民法律身份平等后，各部门各自解决自己的不平等，在国务院的调控下，形成合力；而稳步推进则指改革顺序照顾到轻重缓急、难易程度。首要的是自由流出流入、滞留居住的权利。其次是进城务工经商外来人口的劳动及其权益。再次是教育权利。最后是相关的各种政治经济文化权利。

在中国目前城乡差距日趋扩大、农民工问题亟须解决、城市化进程加快、福利性二元制度与户籍制度镶嵌在一起的形势下，以上两种观点并不可取。因为既然其他配套制度的改革难上加难，换句话说，需要很长的时间。那么，如果户籍制度的改革放在其他制度改革的后面，到底什么时候才能轮到户籍制度改革呢？户籍制度不解决，农民工问题及农民工市民化问题就根本不可能得到解决。

农民工转化为城镇居民，表面上是户籍问题，实质是要改革嵌入户籍制度之中的各项福利性制度，核心是让进城农民工享受与城镇居民相同的基本公共服务。因此，解决户籍制度改革和福利性制度改革难题的基本思路应该是：在中央的统一规划下，剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的福利性制度，推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展，逐步实现城镇常住人口基本公共服务均等化，在保证城镇居民原有社会福利不减少的同时，使城镇原有居民和农民工享有同样的社会福利。

（张占斌 作者系国家行政学院经济学教研部主任）