城乡一体化的耕地保护对策

十八届三中全会提出，要破除城乡二元结构，健全城乡发展一体化体制机制，并提出了一系列改革措施。其中，对备受关注的农地制度改革，会议提出必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下开展。近年来，随着工业化、城镇化快速发展，我国耕地面临数量持续减少、质量呈下降趋势、生态环境日益恶化、后备资源有限的严峻形势，如何在新一轮城镇化中有效保护好耕地，是当前开展土地制度改革、推进城乡一体化必须面对的重大课题。

粗放城市发展模式 造成耕地数量过度下降

城乡二元分离的城市化模式导致农民工“两栖”占地现象长期存在并不断加剧。城乡二元结构长期存在使进入城市的广大农民工被城市边缘化，面临住房、就业、子女教育、医疗等的制度性障碍。如果农民工选择改变户籍永久迁移，必然失去农村土地使用权，以及土地所提供的稳定保障。他们不愿放弃农村的耕地和宅基地，就形成大量农民“既进不了城，也离不了村”的“两栖”占地现象。导致城市化不仅没有缓解耕地减少的压力，反而加剧了建设用地和耕地保护之间的矛盾。

城市发展片面强调产出效益总数，导致经济增长对土地要素过度依赖。据国土资源部统计，1990~2004年，全国城镇建设用地面积由1.3万平方公里扩大到3.4万平方公里；同期，41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%；城市用地规模增长弹性系数高达2.28，而国际上公认合理系数为1.12，土地资源丰富的美国也仅为1.6。由于只片面强调产出效益总数，土地就被作为生产要素的重要构成部分，以实现城市规模扩张，促进产出效益的提高。

地方政府直接参与和垄断土地一级市场，土地成为城市发展的“发动机”。突出表现在依靠土地的宽供应和高耗费来保障高投资，政府通过廉价土地招商引资推进工业化，依靠土地抵押和融资推进城市化，按农业产值的原用途补偿和经营性用途的招拍挂出让，获取巨大预算外收入，地方政府预算外财政对土地出让收入的依赖越来越大。

耕地难以有效保护利用的制度根源

对不同市场主体的财产给予平等保护是市场经济的一条基本原则。虽然，《物权法》宣示了国有土地和农村集体土地的平等保护，但除此之外，有关法律法规对集体土地所有权的过度支配、干预和限制并没有去除，对耕地集体所有权仍存在过度支配、限制，造成农地所有权内容模糊、残缺，使农地集体所有制实质上成为一个空洞的概念。

耕地产权主体多元化，导致“乡、村、组”三级主体耕地保护的权责不清晰。我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等虽然都对农土产权主体做了规定，但并不统一，存在产权主体“多元化”现象。农地属于农民“集体所有”包括三个层次，即小组农民集体、村农民集体和乡（镇）农民集体。农民集体为何种民事主体，农民集体所有权依据何种民事规则得以确立、以何种规则行使此所有权，令人颇为困惑；到底谁是集体，立法也未明确。这实际导致产权主体缺位，而主体缺位又给非法转让或侵占农民集体所有土地的行为提供了制度空间。

土地承包经营权内容不完整，弱化了耕地保护能力，限制了耕地自由流转。一是土地承包经营权内容模糊，导致耕地流转中权利义务难以准确界定。一方面，对农民获得土地承包经营权的原权利规定缺失，仅仅指出农民依据集体成员身份取得，但这一身份的具体权利内容，法律并未明确。实践中造成土地承包经营权等同农民对集体土地所享有的权利，农民放弃承包权等同于放弃集体土地所有权相关利益；另一方面，对农民处分承包经营权（流转后）属于何种权利，实践中存在债权和物权的争议，这是土地流转过程中纠纷多发的重要因素。此外，耕地承包经营权流转抵押范围受限，阻碍了耕地资源和农民流动，弱化了耕地的财产属性。

村民自治组织与集体经济组织的职能交叉重叠，阻碍耕地资源市场化配置。村委会和村集体经济组织是农村最基本的社会组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者不存在隶属关系。但《村委会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”据此，村委会在集体资产管理中可取代村集体经济组织。

实践中，虽然大多数地方成立了村集体经济组织，但功能虚化、弱化，被村委会替代的情况十分普遍。此外，由于立法缺失，实践中多数农村以是否具有集体经济成员身份，甚至是否承包经营耕地来确定村民社会权利。加之农村社会保障水平仍较低，耕地承载的社保功能尚未完全消退，造成农民对土地流转顾虑重重，即使无耕种意愿和需要也不愿流转，以防社会权利受损，成为耕地流转和规模经营的阻碍。

耕地保护的权利和义务失衡

中央政府“有管制、无激励”，难以有效激发耕地保护主体的积极性。中央政府既要保护耕地又要发展地方经济，目标之间存在冲突，导致全国层面的耕地保护缺乏有效的统一规划，加之耕地保护框架未纳入外部性，对保护主体的激励和约束不相容，中央政府对地方政府、农民等的耕地保护行为缺乏有效监督，致使中央有些政策措施不仅没有纠正耕地保护中的市场失灵，反而更加扭曲了市场。

地方政府“有责任、无动力”，GDP导向下耕地“农转非”是必然结果。地方政府耕地保护绩效未直接与所享权利及政绩考核挂钩：在数量保护上，地方政府对基本农田的划定与保护情况没有与农用地转用指标量对等；在质量保护上，中低产田改良及土地整理、复垦、开发数量完成与否，不影响其享有新增建设用地收益；超额完成耕地保护任务的也无法享受到额外补偿、奖励或政治加分。因此，耕地保护的高成本、低收益和激励约束机制的不完善，导致地方政府更多注重通过发展经济，增加职务升迁等；凭借供地“垄断权”违法用地，在耕地保护方面出现“逆向行为”。

农民及农村经济组织“无责任、无动力”，产生个体与集体理性冲突。农民及农村集体组织在法律层面上并不是耕地保护的主体。农民在征地中没有参与权和监督权，不能作为独立市场主体讨价还价，也很难对政府与村集体的违法用地进行监督。他们最关心经济收益，只要补偿足够，就不会考虑耕地保护。法律对农村集体组织耕地保护的责任仅限“义务”与“鼓励”，无法激发其保护耕地的积极性。农村集体组织受农地非农化巨大利益诱惑，也产生很多违法用地行为。

耕地利用效率低水平徘徊

一家一户分散经营抑制了先进农业生产力应用和农业适度规模经营。当前，我国农业生产仍是停留在一家一户的、分散的小规模经营占主导地位的经营模式，现代农业生产技术，特别是农业高新技术难以充分推广应用。

我国农业经营仍主要依赖几千年来世代传承的耕作方式，难以适应农业现代化要求农业主体不断专业化、职业化、组织化、社会化的要求。随着农民对土地的农业经营利益依赖不断降低，“农民老龄化”、“耕种副业化”、“有地不愿耕”等问题日益突出，以出身确定的“世代农耕”制度正在逐渐动摇，但有利于农业经营主体向专业化、职业化方向发展的制度机制还没有真正建立起来。

“统分结合”的农业经营体制中“统”的制度红利尚未有效释放。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，总体上适应我国农业特点和生产力发展水平。但长期以来主要发挥了“分”制度作用，在“统”的层面上进展不大，农业经营未能随生产力发展走向适度规模化。因此，如何把农村基本经营制度中“统”的制度红利释放出来，是破解我国农业现代化难题的关键。

解决城乡二元结构 “两栖占地”问题

让农民真正“离村进城”，是破解城镇化中“两栖占地”和过度占地的核心。城镇化中，只有让农民真正进入、融入城市，完全退出农村，解决“两栖占地”问题，将留下的居民点用地通过复垦增加耕地面积，才能缓解城镇化对耕地保护施加的巨大压力，保障粮食安全。因此，农民“离村进城”应包含两层含义，一是农民工真正融入城市，享受与城市居民同等的公共服务和福利待遇，二是农民工真正退出农村，放弃其在农村的土地承包经营权和建设用地使用权。

构建“引力－推力”机制，通过合理“城乡利益置换”激励农民“离村进城”。解决农民“离村”和“进城”问题的实质，是通过给予农民适当的城市利益，让其放弃农村的利益，即合理的“城乡利益置换”。因此，首先应厘清所置换的主要利益。总的来看，利益置换的核心要素是农村的集体经济组织成员权、土地承包经营权、宅基地使用权，以及城市的住房、适当的城市社保补偿、子女就学等，当然非经济因素也是需要合理解决的。即以城市稳定就业为前提，通过在城市给予农民适当的居住条件、养老、医疗的社保补偿激励、解决子女就学等，形成吸引农民进城的“引力”；同时，附加必要的“推力”条件，要求农民在获得相应城市利益的同时，以放弃农民身份、退出集体经济组织、放弃土地财产权益、退出宅基地等为条件，形成让农民感觉“利大于弊”的合理利益置换，由农民自主判断、自愿选择放弃农村利益进入城市。

农民进城是一个长期过程，我国农民市民化应按“分类管理、分阶段推进”的渐进性原则，中近期（10~20年内），主要发挥“引力”作用，给予充分城市利益，吸引农民进城，同时，适当要求其放弃部分农村利益（比如土地承包经营权），考虑我国特有的故土难舍和叶落归根的乡土情结，对宅基地可先于保留；中远期（10~20年后），农民在城市稳定生活后，应重点发挥“推力”作用，鼓励放弃仍在农村享有的利益，特别是，经过一代人时间，故土观念将逐渐淡化，重点推进宅基地退出，通过建立全国统一的土地、房产市场，征收房产税（随时间增加税率），逐步提升其农村住房持有成本，或者进行农村集中立体化居住改造等方式，促使进城农民放弃宅基地。

必须始终尊重农民意愿，并加强对城市吸纳农民进城的激励约束。以农民意愿为依归，为有能力在城镇长期就业的农民创造有尊严的生活条件；同时，通过适度规模经营发展现代农业，给难以或不愿转业的农民，有选择继续务农并获得稳定收入的机会。尽快落实2010年《全国主体功能区规划》中“人地挂钩”政策落地，并将城市吸纳农民工定居的数量和为其提供的公共服务质量，作为城市建设考核的核心指标之一。