城乡一体化的耕地保护对策（2）

完善我国城市土地管理和利用体制

政府退出经营性用地供给，以集体土地直接入市建立城乡统一的土地市场。建立统一的土地市场，实现城乡土地产权的对等和城乡土地市场的对接。在符合土地规划、用途管制、占补平衡等前提下，充分发挥市场对土地配置的决定性作用，经营性用地由耕地所有权主体农民集体经济组织与开发商直接谈判交易；公益性用地由农民集体经济组织与政府直接谈判以市场价格为基础进行补偿，政府不再参与土地收益直接分配，主要通过土地增值税、农地发展权等间接分享收益。政府对土地市场调控不再采取具体行政审批形式，通过税收、规划等经济、法律手段实施。

坚持发展集中型城市，提高城市土地利用效率。相较于小城市，大城市更有利于集约和节约使用土地、保护耕地。我国在新型城镇化过程中，要注意发挥城市群、都市圈引领作用，防止小城镇遍地开花，造成新的土地浪费。

改革健全耕地产权制度

实现城乡一体化、建立全国统一市场，在土地领域其前提必须是在城乡地权平等的基础上明晰产权。此外，促进村民自治组织和农村集体经济组织“社、经分离”，是进一步推进耕地市场化配置的重要条件。

坚持集体方向，明确耕地产权主体，准确界定乡、村、组三级保护责任。根据民法“一物一权”原则，废除乡、村、小组“三级所有”的产权体制，明确耕地产权为唯一的确定范围内的农民集体。应把村农民集体确定为所有权主体的常态主体，同时保留农民集体作为一种补充。让乡镇政府专门履行国家赋予其的耕地管理和保护职责，避免其直接参与和干预土地市场。

完善集体经济组织成员权，明晰农民对耕地所有权的财产权利。要实现每一集体成员对集体耕地所有权的具体权利，从物权法定来讲，就必须明确集体土地成员权。可定义集体经济组织成员权为，集体经济组织成员依照法律和章程的规定对集体经济组织享有的利益和承担的义务，并以法律形式把集体耕地所有权的成员全体依法按照平等民主、多数决议的原则，对集体耕地、福利设施、公有设施使用、获得集体福利资助等财产，占有、使用、收益、处分权利明确规定下来。这样不论土地承包经营权是否存在、流转，均不影响其身份的得失，其仍可依据其身份享有对集体经济组织包括耕地在内的所有利益的分享权，解决了放弃承包经营权等同于放弃土地所有权相关权利问题。

以成员权区分村民权，“经归经、社归社”，重构农村社会和经济管理结构。从法律和制度层面对成员权和村民权的关系作出更为清晰的规定，明确村委会承担社区公共服务功能，依法代理国家做好农民的社会保障、基础性公共服务等，剥离其在农村集体资产经营管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付；村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权负责，引导集体经济组织建立科学、规范、民主的实体组织，发展壮大农村集体经济组织，为农业现代化、耕地保护提供强大的基层组织保障。

赋予完整处分权，完善耕地承包权，增强自主经营促进耕地流转和规模经营。从法律上尽快打破耕地承包经营权主要局限于本集体经济组织的成员的规定，给予农民完整的土地承包经营权。同时，从法律上明确流转的权利为在土地承包经营权本身（不超过原承包期限），即仍为用益物权，而非经营权。确立耕地承包经营权的有限继承权，在承包期内即使户内人口减少，应保持承包稳定。如果为原承包权，则应为本集体经济组织成员；流转后的承包经营权，则必须是农业经营者。

推动耕地全面登记、确权和信息公示，促进耕地保护政策刚性落实。建立城乡统一的土地登记制度，这不仅有利于保护农民利益，也能实现国家对土地用途的管制。加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权的确权登记，“明晰产权”、“勘界发证”。实施耕地信息全面动态公开，维护交易安全，便利公众监督。

建立耕地保护外部性补偿机制

改变过去层层分解下达行政命令的保护方式，在强调耕地保护责任的同时，明确其享有的与保护责任相对等的权利，统筹考虑各方利益诉求，采取能够激发其主动性的激励措施，引导其通过保护耕地实现自身利益。

将外部性纳入耕地保护的整体框架，以经济激励调动保护积极性。基于“保护者得补偿，受益者付费”的原则，将耕地保护的外部效益纳入耕地非农化成本核算体系，纳入到耕地利用和保护主体收益之中，显化耕地利用和保护的生态社会效益，运用耕地保持权奖励和耕地发展权购买等政策手段实行耕地保护外部性的内部化，构建耕地保护经济补偿机制，抑制耕地非农化趋势，激励耕地生态社会效益这种“公共物品”的足额提供。

周密开展耕地分等定级工作，明确界定耕地保护区类型。可参照国土资源主体功能区划分，将耕地划分为永久保护区、规划期内保护区、动态平衡保护区等三种保护类型，明确各类型保护区的责任和保护期限。当前，可以先行将优质粮食主产区、核心区划定为永久保护区，探索以利益补偿为核心的平衡发展机制，促进人口向保护区外转移，严格限制、禁止保护区进行工业开发和大规模城市化。

创设耕地保持权补贴，激励引导保持耕地用途不变。在不同保护类型的基础上，对处于保护期的耕地，应用耕地保持权予以补偿。当前，政府应对耕地保持权的补贴应主要表现在为耕地保护区提供道路、教育、医疗卫生等基本公共服务和农田水利基础设施的建设，确保耕地保护区居民保持一定的生活水平，能够安心种粮。当新型城镇化达到较高水平后，在稳定增加耕地保护区公共服务、基础设施投入的同时，通过采用耕地保持权换养老金等方式，对农民进行补贴。

创设耕地发展权购买，以利益平衡为基础构建区域耕地占补平衡机制。综合考虑耕地资源禀赋和经济发展水平差异，对耕地保护区各级地方政府试行耕地保护资金的财政转移直补，经济发达地区用市场化手段购买耕地保护地区的“耕地发展权”，对耕地保护重点区进行补偿，实现“宜农则农、宜城则城”，促进土地资源的优化配置，减少或消除地方政府违法占地冲动。

把土地当量作为评价依据，构建区域互动的占补平衡制度。建立以城市土地使用效率和耕地产出为核心的综合指标体系，把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准“当量”，以对不同位置、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易，从保证耕地数量转向保证以产量加权的土地当量。以此为基础，构建区域性土地“当量”交易市场，同一功能区内各省市区县可以确定计划年份各年增减的土地“当量”，由各省级行政区汇总审核，完成初始定价后可以进行区域间以购买耕地发展权的方式进行市场交易。

完善地方政府、农民集体和农户耕地保护的权利和责任体系。通过行政与利益驱动双管齐下，对地方政府实施差异化考核标准，对耕地保护重点地区主要考核耕地保护效果。将农户和农村集体经济组织纳入耕地保护主体范围，通过耕地保持权、发展权让农民分享耕地用途转变后的增值收益，激励农民监督政府、用地单位违法占地；对农村集体组织保护耕地的行为通过耕地保持权予以激励，通过耕地发展权让其分享耕地用途转变后的增值收益。

推动耕地适度规模经营

坚持农地农用，建立全国统一的耕地承包经营权流转市场。首先，加快完善农村社会保障制度，消除农民对耕地流转的后顾之忧。其次，坚持严格的耕地用途管制，完善中介服务机构，建立耕地使用权评估、交易、登记、信息公示等市场体系。制定专门的土地承包经营权流转法律法规，对土地承包经营权流转进行专门规范；初期可以设定审批程序，限定流转标的、流转范围等，待机制成熟时，再逐步放开管理，并最终实现市场化运作。

坚持家庭经营，以专业化、职业化促进农业经营主体升级。加强新型专业农户的培养，促进传统农民向专业化、职业化农民、农业工人、组织等新型经营主体转变。加快农村粮食等各种种植专业户人力资源的投资开发，首先，充分提升现有农业劳动力潜在生产能力，使他们成为农业的主力军；其次，建立农业从业人员与生产组织准入制度，使耕地由“想种田、会种田”的主体经营。

坚持适度规模、因地制宜地推动农业耕作现代化。大力支持家庭经营发展，支持专业大户、家庭农场、农民专业合作社、村镇集体经济等规模经营主体的发展。坚持土地适度规模和农业适度规模相结合，实现生产要素合理配置。通过发展各类为农业产前、产中、产后服务的新兴行业和专业机构，实现农业服务的规模化经营。此外，要大力提高农业生产的科学技术含量。