中国农村土地制度的发展与改革（3）

第二个问题，就是农村集体所有权问题。

用法人化解决农村集体组织体问题以后，需要解决如何确定“集体财产所有权”全部的法律制度建设问题。当然，最主要的是所有权主体的明确。从现实调查的情况看，即使那些集体已经被村民委员会取代的地方，农村中还存在大量的财产，如果不明确进一步解决所有权问题，这些财产的保护会越来越糟糕。当然，对于那些财富已经足够巨大的城市近郊的集体，因为财富的积聚而产生的冲突也是越来越多，越来越大。

无论从哪个角度看，我们只能保留集体的形态，保留财富的社团性的结构，这个大前提一时变不了。但是要把这个所有权制度科学化，目前面临着非常大的困难。最大的困难是，现实生活中集体的财产所有权这个大前提下，农民个人或者家庭的权利已经“固化”，而且集体财产中的主要支配权已经极大地向农民家庭、农民个人转移。这是现实。这个现实也不违背我国的立法政策和改革开放的思想。问题上这样一种现实如何演化成为法律上的权利，对此实践中的做法各有不同。最大的差别是：一个极端的做法是强化“集体”这个主体，强化其各种财产权利，弱化农民个人或者家庭的权利。在这种情况下，即使“集体”转为法人，即使农民个人或者家庭持有法人股分，但是集体也要持有股份，集体自己也要有强大的支配权。而另一个极端的做法是，强化农民个人或者家庭的权利，把“集体”完全转为民法上的合作社或者公司，把农民个人或者家庭的权利落实为股权，建立“增人不增股、减人不减股”的体制。这样集体法人财产被理解为全体成员的投资财产，集体本身仅仅作为农民个人股权的集合，自己本身并没有任何股份。我在上海调查看到的情形是后一种，我比较支持这种政策模式。这一点我和在座老师的观点可能不太一样。对此，大家可以讨论。

第三个问题，是集体经济组织中的成员权问题。

在上个世纪60年代确立的农村集体土地所有权的法律政策中，农民个人的成员权问题，并没有提出来，也没有在政策上予以反映。“人民公社六十条”中，没有什么成员权问题。因此农民个人或者家庭民法权利是没有政策和法律依据的。按照“共同劳动共同分配”的思想，农民个人不应该有民法上的具体权利。这种政策对农民个人利益损害极大。在过去的政治宣传中，人民公社社员是一种政治上的荣誉，可是从来没有谁想到，农民个人或者家庭的成员权是个必须解决的大问题。在我过去的著作中曾经列举过成员权方面的诉讼，农民对这一方面的权利得不到承认和保护极为不满。因此，在“中国物权法”制定时，强调指出了“成员集体所有权”这个概念。过去立法是没有“成员集体”的，现在强调的是“成员集体所有权”，把“成员”两字加在“集体”的前面。但是成员个人对这个权利在法律上又是如何享有、如何行使的呢？《物权法》也没有提供这个方案，因为这里的成员权还不是公司法上法人构造中的股东权。但是在现实中，农民对于财产权利的认识和法律保护的需要，既具体而且强烈，因此，我们必须以农民个人的成员权作为解决农民土地权利和其他权利的基本出发点。

现实生活中，农村集体中成员权的发展和运作非常具体而且完善，和法律规定完全不同。规定集体中的成员权这种做法最早从广东南海开始，实行“股份化”。改革开放以来，这个地区变得非常富裕，村村有企业、镇镇有企业。富裕之后，人民就需要财产支配关系非常明确，以免有人私吞，以免利益分配不公。在这种情形下，就产生了将财产份额确定到个人头上需要。农民个人称为股权拥有者，他们按照股权行使权利。在这些地区，土地是重要的，但是不再是唯一重要的财产，只是财产的一部分，重要的资产其实是公司。因此，人们通过股权方式明确财产支配关系，这是大势所趋。按照商鞅说过的“定纷止争”，南海人采取的做法就是“固化”农民个人或者家庭的财产权利，而不是强化集体的权利。“固化”包括两个方面：一是主体是谁，一是股权有多少。例如，1986年5月1日，家庭成员为5个，按人头分配的股权为10个股。以此为基础，家庭成员的份额就确定下来了，并且多年的运作都没有大的问题。直到现在，无论家庭成员数量如何变化，家庭的股份是不变的。“定分止争”的民法的科学性要求就这样实现了。当地民众非常满意这种做法。

现在上海也采取这种措施，上海松江区区委书记把他们的股份实现从人头到财产的慢慢固化，以家庭作为财产计量单位，实现了从“增人不增地，减人不减地”到“增人不增股，减人不减股”的变化。这样便保持了财产支配的稳定性。一旦涉及分家析产，只需分配自己家庭内部的股份，不用牵扯集体财产支配关系的变动。松江还有一点比较好的地方，就是松江的书记有强烈的民权意识，他坚持确实落实民众的权利，因此坚持从1956年开始计算股份，很多已经进城很多年的人的股份也得以恢复。集体没有单独的股份和财产，集体的财产就是大家共同股份所支配的财产。这种民权意识，我们法律工作应该予以极大的尊重。

我们要不要把成员权作为解决农民问题的出发点？我个人认为这个观点还是应该得到大家的支持。2008年十七届三中全会上提到长久不变的问题，是想通过固化农民对土地的一种明确不变的权利来解决土地长期生产经营的问题。但通过调查发现，实行成员权的效果更好。家庭承包责任制使得土地被分成小块，没有生产效益，因而把地合并起来做家庭农场会好一些。但我们在调查的时候发现，个别农民虽然认为收取土地租金比自己种地要强，但还是不愿意把自己的土地交出来作为家庭农场经营的一部分，这便会形成农村集体冲突。如果是成员权利，问题就会得到很好地解决。

第四个问题是建设用地问题。

建设用地问题最为复杂。从广义上来说，建设用地包括改革开放初期建立的乡镇企业以及宅基地；狭义上的建设用地不包括农民个人或者家庭住房宅基地。中央文件里面的建设用地是广义的，不仅包括农村企业和事业单位的建设用地还包括个人宅基地。首先是农村宅基地问题。据我了解，农村宅基地的发展当前基本上是失控的，尤其是在城市郊区和经济比较发达的地方。宅基地原本是用于社会保障的，但我到很多地方调研了解到，家庭中每个儿子都会有宅基地，对这种现状我非常忧虑。其次乡镇建设用地涉及的法律问题也是不容乐观地。从法律上来讲，小产权房是禁止的，不准集体建设用地入市，但是在实践中是很难解决的。这一次十八大三中全会的决议关于这一方面的决定，引发大家不同的解读，这说明这个问题是我们接下来要研究解决的问题。

在讨论解决农村土地法律制度建设问题时，我们提出依据民法原理将农村土地权利制度的科学化的设想，比如我刚才所讲的把集体组织改造成法人，把集体组织的财产权利改造成为民法上的股份性质的所有权，强化农民个人或者家庭的成员权等，这些设想事实上因为意识形态方面的障碍，实现起来都非常困难。我们的这些想法和有些人认识的社会主义、和大家熟悉的习惯有很大冲突。法律制度的科学化在我国当前已经成为严重的问题，改造一种习惯的制度非常难。我在德国学习期间，了解到德国当代伟大的科学家马克斯·普郎克，他曾经说过的一句话给我很深印象：历史上人们常常说真理可以战胜谬误，但是真理从来都没有战胜过谬误。因为掌握谬误的人都取得了权势地位，而科学历来无法战胜权势！只能等待这些人不得不离开这个世界的时候，真理才能取而代之。这句话与我们目前的状况是相类似的。

我讲了很多我了解的问题，不是很系统，只是与大家交流一下心得，谢谢大家。