论中国式城市化与现代化道路（3）

三、中国两种不同的城市化道路

当前政界和学界的主流观点是：

城乡二元结构阻碍了中国快速城市化，这一结构不仅对农民不公平，而且导致中国出现户籍人口城市化远低于居住人口城市化的“半城市化”格局。城乡二元结构是严重歧视农民的政策，是对农民自由迁徙权等基本人权的侵犯，必须尽快取消。而最能体现城乡二元结构的户籍制度首先应当取消。

这种对城乡二元结构的批判既缺乏历史感，又缺少对现实的基本了解。从历史上看，中国作为一个赶超型的发展中大国，在既无外援又不可能对外殖民的背景下，离开全国人民勒紧裤带式的内向积累，中国何以能在1970年代末基本完成工业化，建立起完整的国民经济体系，将中国由一个农业国变成一个工业国家？中国之所以可以在新中国成立后的30年时间即基本完成工业化，城乡二元结构功莫大焉。

从当前来看，附着在户籍背后的福利已经越来越少，农民进城的制度限制基本上没有了。当前农民进城的主要障碍是经济收入太少，没有稳定的可以获得体面生存的工作。农民不在城市安居是因为他们很清楚自己难以在城市获得安居所必须的经济收入。相反，正是因为还可以回到农村熟人社会，他们就愿意保留返乡的退路，而不愿意落入到漂泊无根的城市贫民窟。据“2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”数据，[2]如果不涉及承包地等问题，“80前”农民工愿意转变为“非农户口”的人数占20.15%；如果要求农民交回承包地，愿意转变为非农户口的人数比例下降到11.04%。而“80后”农民愿意转为非农户口的人数占24.66%，如果要求其交回承包地，则愿意转户口的比重就降低到12.80%。这就是说，在不涉及承包地等问题时，在“80前”农民工中，大约有80%的人不愿意转为非农户口；在“80后”农民工中，有75%左右的人不愿意转为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口，则大约90%的农民工不愿意转为非农户口（张翼，2011）。

农民工之所以没有转为城市户籍的积极性，是因为当前城市户籍并不能为进城农民工带来在城市安居的特殊保障，他们又难以在城市获得体面安居所需的最低收入条件。反过来，当前的城乡二元结构让农民可以返回家乡，这就可能使城乡二元结构成为保护农民这一市场经济中的弱势群体的制度安排。

目前有一种流行的说法，即所谓“四化同步”，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。地方政府理解的农业现代化几乎无一例外都是通过推动土地流转形成土地规模经营基础上的农业现代化，甚至大都将农业现代化与资本下乡结合起来，通过国家政策和资金扶持来消灭老人农业，消灭小农，也消灭农民在自发的土地流转基础上形成的“中农”。2013年中央一号文件明确规定，今后中央新增支农资金主要用于扶持“专业大户、家庭农场和农民合作社”，也就是要以国家政策和资金支持来打败当前中国仍然在种自己承包地的小农经济。

当前正在全国轰轰烈烈地开展的以“四化同步”为口号的消灭家庭经营的运动可能会造成严重后果。“同步”的意思就是一次性，就是要让农民进城后不再能返回家乡，就是要让农民不仅进城，而且要将留在家乡的年老父母及年幼子女一并带到城市。但是，农民全家进城了，支出要大大地增加，收入却因为失去了务农这一块而要减少。在当前中国经济发展阶段，国家显然没有能力为庞大的进城农民提供全覆盖的高水平社会保障。若如此，进城农民势必落入城市贫民窟，国家财政也会面对越来越艰难的社会求助与紧张。

当前，中国征地制度涉及到巨大的土地非农使用增值收益的分配问题。被征地的城郊农民希望分享更多的土地增值收益，这很好理解，也十分正常。最近几年，国家一直在提高城郊失地农民分享土地增值收益的比重。土地非农使用的增值收益来自经济增长和城市扩张，而与具有土地承包经营权的农民个人努力没有关系，也正是因此，土地非农使用的巨大增值收益不应当只归农民占有，更不能因此形成一个中国本来已经消灭了的土地食利阶层。当前有很多人都认为，现行征地制度损害了农民利益。其实，全国农民都在盼征地，盼拆迁，都盼望通过征地拆迁而成为百万富翁、千万富翁。

与征地制度相关的就是对土地财政的负面批评。土地财政本身并非没有问题，例如地方政府以土地作抵押来融资，从而形成了缺少监督的“土地金融”，由此导致地方政府高额负债，可能带来金融风险。从这个意义上讲，加强对地方政府的土地财政和土地金融的监管是必要的。但当前很多人在批判土地财政时，却往往指向地方政府所谓的“低价征地、高价卖地”方面，即针对如何分配城郊农地非农使用的增值收益方面。城郊农地非农使用，必有巨额增值收益，地方政府不“低价征地、高价卖地”，而是让农村集体土地自由入市，建立所谓的同地同权同价的城乡统一的建设用地市场，那就是要让城郊农地非农使用的增值收益都归到城郊农民手中，从而让他们成为土地食利者，而地方政府再无可以用于城市基础设施建设的“土地财政”。这样的征地制度改革难道就可以推进中国的城市化、现代化？中国当前缺少的难道是土地食利者阶层？

若按以上加快清除城乡二元结构、消灭家庭经营、改变征地制度的办法来推进中国城市化，就形成了一种笔者称之为激进型的城市化道路：通过推动土地流转，鼓励农民进城，使进城农民一次性地落入到城市贫民窟。如果选择这种城市化道路，那么，支撑中国城市化的农民进退自如、廉价劳动力再生产及城市良好的基础设施等所有“中国特色”都不复存在，中国因此便会走上与其他发展中国家相似的城市化道路，最终落入中等收入陷阱。

相对于当前越来越激进的城市化政策，之前的中国城市化道路可以称之为稳健的道路，这种稳健的城市化道路具有鲜明的中国特色，充分利用了新中国的制度遗产，是不同于其他发展中国家的城市化道路，这种城市化道路是中国过去30年创造经济奇迹的关键，也是未来30年中国可以摆脱中等收入陷阱、跻身发达国家行列的基本保障。