司法与行政分立将走向何方 （2）

第四，经费匮乏直接影响司法与行政分离的进展。

清末北洋时期法院未能遍设，甚至停办已设法院，各地多认为其主要原因在于经费支绌。基层司法制度的变迁受财政困难的影响最直接、普遍。无论是清末民初筹设法院计划的变通、稳健，还是停止许世英普设法院计划、裁撤审检所和审判厅；无论是1917年提出设地方分庭和司法公署又随即停顿，还是1920年前后巴黎和会与华盛顿会议对国内司法改革推动力不大，其背后无一不是财政因素在发生影响。

民初，中央财政收入不多，司法经费所占比例也非常小，故司法经费的总数很少。是否可以增加中央财政收入、扩大司法经费的比例筹集设立法院、维持法院运转的经费呢？1914—1919年财政部或国务院核定的司法费总数在缓慢增长，1919年之后一直未变。用这些司法经费维持已设法院尚且困难，遑论继续大规模地筹设法院。中央政府所分配司法经费比例低、数额少，致使法院不能普设，行政系统之外另建司法系统进展缓慢。

不过，财政困难并非所有时候都是影响司法制度建设的充分理由，如1914年政治会议上便指出，通过裁厅节省经费的理由并不充分；比较审检所与县知事兼理司法制度的人员与经费可知，裁撤审检所而实行县知事兼理司法可以节省经费的理由也难以成立。

司法经费不仅影响到司法机关的筹设，还可能影响司法机关的运作。没有司法经费，司法活动就难以开展。司法经费的获取要么由国家财政支付，要么如清代通过非正式制度的渠道取之于诉讼者。北洋时期基层司法经费一部分由地方行政机关筹措，一部分仰仗司法收入作为补充。通过这两种方式获得司法经费从而勉强维持了司法活动，使司法一息尚存。然而这又可能使司法独立掉进新的陷阱。中央财政无能力负责筹集司法经费，只好交由地方筹措，很可能使地方司法机关受制于地方行政机关；仰仗司法收入以补充司法经费之不足，司法中征收各项费用的初衷发生改变，筹集司法经费成了主要目标，很可能走到司法改良的反面，使司法成为筹钱工具，从根本上影响司法独立。

第五，司法人才不足影响司法与行政不分。

北洋时期，裁撤审判厅、审检厅，延迟法院普设，推行县知事兼理司法往往以人才缺乏为由。清末筹建府厅州县城治各级审判厅时法政毕业生在数量无论如何都不够满足筹设审判厅所需。许世英推行司法计划仍会遇到司法人才缺乏的问题，但因司法人才不足而完全停止筹设法院，裁撤审检所，其理由并不充分。通过审检所和法政教育等途径会培养越来越多的司法人才，并逐渐满足法院需要。许世英的司法计划可以调整，不至于没等开始普设法院就停止该计划。1919年，司法部与财政部提出“添设厅监分年筹备”的司法改革计划时，法政毕业生在数量上已经多于筹设法院所需法官数。因法政毕业生自身的素质以及择业去向多样化，司法人才缺乏问题还是存在，但已经不是阻碍实施该计划的最主要因素。

第六，诉讼习惯对司法与行政分离的影响。

清末民初，人们尊信行政官，而不信新式司法机关之事时有发生。近年，用法律文化解释中国法制的性质及变迁颇为盛行。法律文化可以从两个方面发生作用：首先传统法政合一的观念及实践仍然左右着政治家及法律人，使之难以跳出既有思想及行为的窠臼；其次新式审判机关没有获得民众的认同，民众习惯于到行政机关寻求解决纠纷，而行政机关也习惯于受理诉讼案件。用法律文化解释司法与行政不分容易导致宿命论。既然政治家、法律人和民众都受传统法律文化的影响，习惯于司法与行政不分，如果这种影响又根深蒂固、不易改变，那么，司法与行政不分岂不成了我们国家、我们民族的宿命？

其实，传统司法体制是可以改变的：北洋时期建立了大理院、各省高等审判厅和一部分地方审判厅，在司法组织建制方面实现了司法与行政的分离。每年各省地方厅通常比未设法院各县新收第一审案件数要多，固然是因为法院设在经济繁盛之处，纠纷增多，但仍可见民众的习惯和传统法律观念是可以改变的，甚至可以形成到法院解决纠纷的新习惯。问题的关键在于国家设不设法院，让不让行政机关受理案件。如果设立了法院，又不允许行政机关受理诉讼案件，民众到法院寻求纠纷的解决将变成新的习惯。把诉讼习惯作为新式司法机关不能建立的原因是没有说服力的。至于在文化心理上，行政机关是否仍把司法机关作为自己的一个部门看待，或是司法机关是否仍将自己归于行政机关，甚至司法机关或司法人员是否按照中国法律文化的精神处理案件，旧有习惯或许会对此产生持续影响。

第七，政治分立对司法与行政分离的妨碍。

北洋时期，绝大多数年份里有近90%的省区与北京政府没有中断司法关系，政治分立造成司法系统断裂的范围并不大。中央政府无论对各地司法官员的任免奖惩，还是对诉讼事务的督饬，抑或在审级管辖方面都有比较畅通的渠道。至少在形式上，政治分立对司法与行政分离的妨碍并不算大。如果中央政府能够提供足够的司法经费与司法人才，各县普设法院并非没有可能。如果中央政府要地方政府自筹司法经费，则各地拖延、抵制普设法院也为未可知。法院系统上下畅通，司法权的地方化仍然可能存在。北洋政治分立与司法统一的历史显示，加强司法的专业化或许不失为克服司法权地方化，进而实现司法统一、司法独立的途径。

北洋时期基层司法改革的内在需求不足，而外在重压又往往迫使时人不能自由地抉择，司法与行政的分离蹒跚而行，造成了仅在少数地方设立新式法院，大部分地区由县知事兼理司法的局面。

面对现实沉重的压力，人们往往无力去追寻中国司法的理想图景。北洋时期人们在为县知事兼理司法制度下承审员的权限与权利而努力，在为添设审检所、司法公署、地方分庭而奋斗，连设立正式法院都是奢望，多以为有了法院便实现了司法与行政的分立，实现了司法独立。随着历史车轮的滚动，北洋时期基层司法建设所面临的那些沉重压力可能逐渐减轻甚至消失，人们将获得更多抉择的自由。当北洋时期普设法院的追求实现之后，宣称追求司法独立的历史已经终结可能为时尚早，也许恰恰应该反思司法与行政分立将走向何方。

（《北洋时期的基层司法》内容简介；《北洋时期的基层司法》，唐仕春著，社会科学文献出版社，2013年版，46万字。）