地方治理的“双轨共治”趋势

一、问题的提出 

2000年以来，受西方“新公共管理运动”、“重塑政府”等治道变革影响，我国地方政府纷纷通过“创新”寻求破解治理危机之道，政府创新遂成为学术界观察中国改革以及构建本土化理论的切入点。 

国内对政府创新与中国改革关系的研究主要围绕两条特定的主线：一是把地方政府创新作为总体性改革的探索，即在宏观的政治改革无法推进的情况下，通过微观的政府创新为宏观改革探路。如陈雪莲和杨雪冬认为，由地方政府推动的创新是中国政治体制改革的风向标。地方政府创新的发展逻辑和发展进程为我们透过地方政府创新看中国政治发展进程提供了一些清晰的线索（陈雪莲、杨雪冬，2009）。韩福国认为，地方政府创新为整体性制度变迁提供地方性的经验支持，从而形成了“中国整体性社会治理危机的地方化解构”路径和格局。中国的政治改革实际上是通过地方政府的创新载体，在具体的地方实践中而不是整体的国家制度上获得了更为深刻的进展。三十年的地方政府创新实现了中国从政治集权下的经济自治到行政改革的差异化发展，从而为政治改革的探索和可能性提供了一个具有现实意义的路径（韩福国，2011、2012）。二是聚焦于政府创新对地方治理变革的影响。这一视角与西方对政府创新的研究相类似，更多具有政府职能转变和治道变革色彩。陈家刚通过“中国地方政府创新奖”案例分析了地方政府的创新实践对地方治理变迁的推动作用（陈家刚，2004）。何增科通过对“中国地方政府创新奖”63个案例的经验研究，分析了政府创新与政治合法性的关系（何增科，2007）。俞可平指出了政府创新的五个趋势，即从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理（俞可平，2008）。李凡研究了地方政府创新式民主的出现和发展对中国民主化的意义。他把地方政府自主推动的民主改革，即“选举改革”、“对话式的参与民主”、“政府治理式的参与民主”以及“党内民主”等称为创新式民主，并认为其在中国民主化进程中具有重要意义（李凡，2008）。 

然而，总体上看，对于政府创新的研究呈现理论碎片化现象，目前还大多停留在概念化阶段，缺乏系统化的理论范式。特别是没有形成系统解释政府创新与中国改革关系的理论。地方政府创新与中国改革机制的关系是什么？在经济社会环境的巨大变迁中，政府权力是在收缩还是在不断强化？地方治理将呈现一种怎样的治理模式？为什么会出现这一治理模式？本文尝试对这些问题作出回答。 

二、研究方法 

本文将采取国内政府创新主流的研究方法——案例研究法，以实地调研的W县“乐和协会”、X市“平安协会”、Y市“自然村乡贤理事会”为分析对象。对于案例的研究主要依托于官方发布的文本材料和访谈记录。 

三个案例在地域分布与发起类型方面具有多样性和代表性。在地域上，W县位于西部地区， X市位于东部沿海省份，Y市位东南沿海省份。在发起上，W县乐和协会是非政府组织、公益基金会与地方政府共同发起，X市平安协会是地方政府发起和培育，Y市自然村乡贤理事会是地方政府主动为社会组织“正名”并积极引导和培育。本文以期从这些具有较大差异性的案例中得出更具普遍性的结论。