地方治理的“双轨共治”趋势（2）

三、案例分析  

新型社会组织参与地方治理是近年来我国地方政府创新的普遍趋势。W县乐和协会、X市平安协会和Y市自然村乡贤理事会均是这一类创新的典型代表。 

W县是位于西部地区的山区县。2010年，在友成企业家扶贫基金会的支持下，该县引入北京地球村公益人士廖晓义倡导的“乐和”理念，在农村和城市社区开展“乐和家园”建设，以成立乐和协会为依托，倡导“乐和治理”、“乐和生计”、“乐和人居”、“乐和礼仪”、“乐和养生”五个乐和。其中乐和治理是核心，乐和协会参与四方联席会议，参与村庄与社区事务的治理，负责动员群众和实施具体村务等，友成基金会也参与其中，提供环保文教等专业性公共服务。 

X市是位于东部沿海省份的县级市。2006年，X市汶南镇55个农民企业家自发组建了以巡逻队夜间巡逻为主要手段、以看家护院为主要职能的平安协会。2008年，X市政法委开始有计划的在全市推广平安协会，同年6月成立了市级平安协会。从2009年开始，平安协会向乡镇协会、村级分会和行业协会延伸。目前，X市20个乡镇街道以及916个行政村基本都成立了平安协会分会，同时也成立了横向的教育、卫生、农电三个行业协会，形成了市、镇、村、行业纵横交错的网络组织体系。目前平安协会的功能也扩展到了参与治安防范、调解矛盾纠纷、宣传法律政策、搜集社情民意信息以及预警突发事件五大职能。 

Y市是位于东南沿海省份的山区地级市。2011年6月，Y市的Z县率先给农村依托宗族等成立的各种非正式组织正名，试点培育“组、村、镇”三级理事会（村民理事会、社区理事会、乡民理事会），协同党委政府开展农村公益事业建设和社会管理。2011年12月，Z县三级理事会作为Y市社会建设创新项目被省社会工作委员会确定为第一批省社会创新观察项目并在Y市全市迅速推广。2012年起，Y市重点培育自然村乡贤理事会。目前，Y市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8000多个，实现自然村全覆盖。 

三个县市经济发展水平差异很大，社会组织产生的方式和承担的职能也不同，但是它们却反映出了当前我国社会组织参与治理的诸多共同规律。 

（一）社会的自治性与参与性不断增强 

W县乐和协会参与社会治理，改变了村委会单一治理的模式，增强了社会的自治性，大大缓解了村支两委的压力。同时它调动了民众参与的积极性，满足了民众对公共事务的参与需求，激发了民众参与热情，增强了民众的主体地位。正如乐和理念的倡导者廖晓义所说，“四方共治”的格局让老百姓满足了参与感、调动了责任感、激发了道德感、生出了自豪感，从而获得了幸福感。 

X市平安协会不仅在化解矛盾纠纷、预警突发事件中发挥了重要作用，而且职能不断扩展，也承担着聚集民意、利益表达、重建民间互信和参与协商的作用。平安协会已经在帮助群众实现经济利益和政治权利方面有所作为，在某种意义上已成为作为群众利益代言人的社会组织，发挥着连接党委政府与群众桥梁的作用。 

Y市乡贤理事会的主要职责是协助兴办公益事业和协助村民自治，例如协助参与自然村（社区居民小组）分类评级；协助发动群众申报和建设竞争性“以奖代补”项目、村级公益事业建设一事一议财政奖补项目；协助农业龙头企业推动现代农业经营体制机制创新，促进农民增收；协助落实村规民约促进乡村治理；协助组织村民代表或户代表集中议事等。自然村乡贤理事会弥补了村委会能力的不足，搞活了农村自治，大大提高了村民参与性，推动了农村公益事业发展。 

由此可见，三个县市的社会组织参与治理都不同程度地改变了党委政府主导的单一治理模式，社会的自治能力不断增强，群众的参与性不断提高。 

（二）社会组织完全处于政府控制之下 

虽然三个社会组织产生的环境与方式不同，但在与政府的关系上，它们的共同点是完全处于政府控制之下。 

W县乐和协会的成员由村支两委严格审核，确保其成员符合村支两委的意图。成员大多为当地有威望的退休干部、老党员等具有体制内特征的人员。在四方联席会议中，乐和协会发挥协同作用，更多的是执行村支两委的决策，而村支两委则具有一票否决权和压倒一切的决定权。 

X市平安协会是在民政部门依法注册的非官方社会组织，其会员是通过个人申请、综治部门推荐、党委审查、选举产生的。其中党委的审查发挥着决定性作用，符合党委政府意图是平安协会会员的起码要求。其核心成员主要是与体制具有密切关系且一般不会对体制构成威胁的“老党员、老干部、老模范”。 

Y市乡贤理事会的成立需要报乡镇政府备案，理事成员产生方式是由自然村（村民小组）在经济文化管理能人、老党员、老干部等有威望、有能力的乡贤和热心为本村经济社会建设服务的人士中推荐提名，经村（社区）党支部审核，由自然村（村民小组）公布后确认成为理事成员。除了理事会成员均需党委把关以外，同时又通过村民小组组长兼任理事长，理事会接受驻村干部的指导，确保党委政府对理事会的绝对控制，确保理事会不会去挑战村委会的权威。 

由此可见，三个县市的社会组织都不是独立于政府之外的社会组织，而是完全在政府的控制之下。社会组织在治理中发挥协同作用，以不威胁政府的主导地位为前提，政府对于社会组织参与治理是完全可控的。