地方治理的“双轨共治”趋势（5）

五、双轨共治原因的初步考察  

在全球化的今天，我国地方治理的双轨共治趋势，除了受人类社会总体的治道变革所影响之外，更有其内在原因。具体来说，主要受市场经济发展、体制演进逻辑以及“政策试验”所影响。 

（一）市场经济发展的要求 

市场化改革带来了社会结构变迁，社会利益不断分化，体制外资源的大量涌现使得社会各个群体都不同程度地分享了日益分散化的社会资源，并且催生出了大量自主性不断增强的社会组织。国家与社会一体化、政府统揽包办一切社会事务的单一治理模式显然无法适应社会发展的要求。一方面必须满足社会的参与要求，自治空间需要进一步扩展。由于我国社会组织总体发育不完善，积极培育社会组织成为政府义不容辞的职责。另一方面，政府必须提高自身的治理水平，治理能力需要进一步加强。因此，市场经济发展使政府与社会都向着强化的方向发展。尊重社会多元主体的利益，整合体制内外资源，形成合力共同推动社会治理成为地方政府的理性选择。这种选择意识又被中央开放的特定政策窗口得以强化，如2011年以来中央频繁强调加强和创新社会管理给地方政府创新带来的机遇。 

（二）体制演进逻辑的必然 

中国古代自秦以降是典型的中央高度集权的官僚帝制体制，皇权依托官僚体系延伸到了当时所能触及的最大底层——县级。县以下依靠乡绅治理，具有自治特征。然而皇权之所以止于县，并非是国家充分给予社会自治空间，自治从来都不是社会与国家博弈的产物，而是主要由当时的经济社会发展水平所决定。实际上郡县制取代分封制是一种行政权力不断扩张的集权逻辑，奠定了政治主导一切的“强国家”取向。近代以来，中国体制的“强国家”取向不但没有改变，反而由于赶超型现代化而不断强化。高度集权体制首先完成了民族独立。新中国成立后，中国共产党建立了国家与社会一体化的高度集权的全能主义体制，把行政权力延伸到了社会最基层，实现了对社会的全面渗透。改革开放以来，市场化改革虽然使政府退出了某些领域，但没有改变政府主导一切的实质，面对经济社会环境的变化，强国家取向的治理模式没有改变，政府依然不断强化在治理中的主导作用。 

（三）“政策试验”的推动 

近年来，越来越多的学者聚焦于一种解释中国改革机制的政策试验说，以德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）提出的“分级制政策试验”理论为代表。中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。通过这种中央与地方的互动方式，地方创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力（韩博天，2008）。 政策试验得益于在中国革命实践中形成的以“抓住不确定性”为核心特征的游击政策风格（韩博天、裴宜理，2010）。中国共产党最有可能实施渐进的改革：到处试验新的方法，然后逐步在全国范围推广，接受那些成功的经验，放弃其他失败的经验（沈大伟，2012）。从毛泽东时代到现阶段，开放式的政策试验一直都推动着政策制定过程，中国体制的学习能力和适应能力远比韩博天理解的要强得多（王绍光，2008）。政策试验的最大好处在于能够抓住不确定性。中国改革是一个分批的过程，很少具有整体配套改革的特征。其好处不在于统一性而在于开放性，意料之外、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。从长期局部政策试验中获得的经验才是重大决策得以出台的基础（韩博天，2009）。政策试验使体制始终保持开放性和灵活性。政府主动寻求变革，根据环境变化试验各种新方法，善于吸收新东西，把世界各国的治理经验纳入到现有体制中，在不改变现有体制的前提下，能够把自治的力量与行政的力量巧妙结合起来，从而实现政府与社会的双赢，使“强国家”与“强社会”能够相融合，走出了“强国家－弱社会”，“弱国家－强社会”之外的第三条道路。 

小 结  

双轨共治是基于当前地方政府创新经验的初步观察，用来描述我国地方治理的发展趋势。或许伴随着经济社会结构的深刻变革，双轨共治会被新的模式取代。但一种模式在完成它的历史使命之前，是有其存在的合理性的。一个恰当的概念和理论体系对于理解纷繁复杂的政治现象和推动政治发展具有积极意义。双轨共治既是一种改革路径又是一种改革方向。只有认清了改革的路径和方向，才能认识到改革将去向何方，明确为什么走这样的路以及如何才能实现。当然，本文对于双轨共治的研究只是一个初步的结论，今后至少需要从两个方面开展研究：一是需要理清中国治理模式变迁的逻辑起点与演进脉络，这是中国治理模式的传统根基；二是扩大案例样本，个案研究与多案例比较研究相结合，这是建构普遍理论的必要途径。