地方治理的“双轨共治”趋势（4）

四、地方治理的趋势：双轨共治 

由以上对三个县市案例的分析可以看到，当前我国社会组织参与治理，正逐渐推动着地方治理模式发生改变。 

第一，不同于全能主义治理模式，具有“强社会”趋势。新中国成立后，通过高度集权的体制实现了国家社会的高度一体化，国家公权力实施全能主义治理，政府包揽一切经济事务和社会事务，执政党和政府依靠严密的社会控制来维持社会秩序，国家占据了整个社会的空间，整个社会笼罩和生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。并且通过单位制和人民公社制使政权延伸到社会最底层，自上而下建立起一套严密的管理控制体系。虽然改革开放以来，城市与农村治理结构发生了深刻变化，但总体上来看，我国的地方治理仍然具有浓厚的全能主义特征。社会组织参与治理打破了政府行政力量垄断一切的局面，增强了社会自治力量，提高了社会参与性，在不威胁政府权威的前提下，社会自治的空间不断扩展，因而具有明显的“强社会”趋势。 

第二，不同于传统社会的“双轨政治”，具有“强国家”趋势。在中国两千多年的传统社会中，皇权止于县，地方依靠乡绅、地主和宗族制度实施乡村自治以弥补县政权力量的不足。费孝通先生通过研究传统社会士绅在沟通民众与国家政权之间所发挥的重要作用，认为中国传统的治理模式是一种双轨政治，即由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成的政治格局，县以上通过官僚集团实现政治整合，县以下乡村则通过士绅实现社会整合。费孝通实际上指出了传统社会并存的两种治理主体——皇权与士绅，两者分别有各自的治理领域。然而，当前我国社会组织参与治理并不同于费孝通所言的双轨政治。当前的社会自治是在行政权力延伸到最底层，并且仍在不断强化的同时产生的，政府行政权力并没有退出所及的范围，国家对社会的控制并没有减弱，相反却在持续加强对社会的控制，呈现出明显的“强国家”倾向。  

第三，不同于西方多元共治，并未出现完全独立于政府的治理主体。西方国家的多元治理最早源于古希腊和罗马时代的民主与共和传统，近代国家产生于具有自治传统的城市，政府基于“社会契约”而建立，政府治理结构具有分权制衡的特点，市场经济的发育又增强了社会的自治性，国家与社会具有明确的边界，政府之外存在大量具有独立地位的治理主体广泛参与社会治理。我国的社会组织是在政府有意扶植中产生的，具有浓厚的官方色彩，不具有独立性。社会组织的发展不以侵蚀政府的权力为前提，不以牺牲和动摇政府的主导地位和治理权权威为代价，社会自治力量的增强并没有削弱政府的地位，相反却强化了其权力和地位。因此我国的社会组织参与治理并非西方意义上的多元共治。 

由此可见，我国的地方治理正朝着一种既不同于全能主义，又有别于传统社会和西方多元共治的治理模式发展。应如何来概括这一模式？对于这种把新型社会组织纳入治理结构的地方政府创新方式，有学者将其归结为“嵌入式发展”模式，即作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中,同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系。这种新型社会组织一方面关注于公共事务,活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展。其治理功效的发挥离不开地方政府的支持,这种嵌入式发展为社会的重建提供了一种现有制度格局下的可选择路径（张小劲、李春峰，2012）。本文将这种嵌入式发展作为观察中国改革路径和地方治理方向的切入点，将社会组织参与地方治理的治理模式概括为“双轨共治”。 

“双轨”即自上而下的政府行政权力和自下而上的社会自治力量，“共治”即政府与社会共同开展社会治理。国家与社会在双赢的前提下不断扩展自己的空间，各自沿着自己的轨道不断强化，国家控制力不断增强，对社会的控制越来越精细化，社会自治空间也不断扩展，自治性和参与性都不断增强。政府在保证对社会组织绝对控制的前提下有意引导和扶植社会组织的发展。政府与社会组织通常具有天然内在联系并呈现一种良性互动关系，社会组织扮演政府治理得力助手的角色，社会组织具有“法团化”特点。这种政府与社会共同治理的模式，即实现了政府对社会的控制，又调动了社会力量参与治理，从而使体制在利益多元化的社会变革中不仅不会僵化，相反其开放性推动其不断充满活力。政府与社会组织的关系不是此消彼长，而是呈现出一种“强国家－强社会”趋势。