当代中国政治的三个基本问题与改革策略（2）

三、发挥公共政策社会适应性的体制优势

在民主所要应对的现实问题中，所谓公共政策社会适应性是指：一个国家特定时期推行的公共政策在多大程度上反映了这个国家的长远利益、又多大程度上反映了这个国家大多数民众的利益和主张。所谓民主的体制就是能够保障公共政策反映上述利益和主张的体制。就政治的实质是通过政策对利益的分配而言，围绕这一问题展开的民主被称为实体民主。

在制度的意义上，人民民主是我国关于民主政治的特有表达。它是国体与政体、民主内容和形式的统一体。其基本特征有二：一是工人阶级通过共产党对国家政权的坚强领导；二是最广大人民群众广泛参与国家管理。人民民主意在强调人民在国家中的主体地位，强调在公共生活中人民真正的当家作主。主张国家权力不仅源于人民，且应由人民通过一定的组织形式实际掌握；同时主张人民对公共生活享有广泛的参与权和自治权。理论上，作为当代中国国体的人民民主包括了当今中国社会各种民主的形式，其中，除了党的领导作为人民民主的保障之外，主要的制度形式包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及各种参与民主制度等。

在实际的政治过程中，人民民主在不经意中形成了自身明显的价值偏好即实体民主。这一偏好既表现在当代中国政治制度的结构之中，更表现在实际的政治过程之中。它表现了我国公共政策社会适应性的体制优势。首先，在代议制度上，我国形成了人民代表大会和人民政治协商会议相结合的“代议”制度。人民代表大会作为宪法确定的国家权力机关，它的代议地位和作用毋庸置疑。在公共政策过程中，人大无疑发挥着权威决策的作用。重要的是如何看待政治协商会议的“代议”功能。虽然我们长期以来从革命的意义上将政治协商会议定义为统一战线组织，认为它不具国家机构的性质，但从实际的政治过程看，它则发挥着相当强的“代议”即公共政策作用：各界别精英组成的政治协商会议对国家和区域公共事务的讨论、提案影响着我国的公共政策。其次，在政党制度上，我们形成了非竞争性的合作型的政党制度。这一制度的基本内容和特征是：共产党领导，多党合作；共产党执政，多党参政；平等独立，协商监督；结构多元，目标一致③。合作而非竞争是这一政党制度的基本特点。“竞争制造分裂，而合作产生团结；竞争具有破坏性，而合作是建设性的。竞争导致自我与他人的对立，而合作使自我与他人和谐相处。事实上，甚至为攻击他人而结合起来的团体也有内部合作措施。因此，竞争的需求导致一些合作，但后者从不将人们引入竞争。所以，对于社会及其政治而言，合作行动是最重要的。④我国多党合作制的价值当然包含着团结，但除了团结之外，它更具实际意义的价值正在于保障公共政策的社会适应性。民主党派“一个参加，三个参与”——参加国家政权，参与国家大政方针的制定，参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定和执行——其实质就是优化我国的公共政策。

发挥我国公共政策社会适应性的体制优势，首先要充分发挥人大常委会的公共政策作用。人大常委会在我国公共政策过程中具有极其重要的地位，这是因为：代表大会人数太多，会期有限，权力机关职责的落实在很大程度上便寄予各级人大常委会；作为各级人大的常设机构，(部分)人大常委会不仅享有宪法授予的立法权，而且普遍享有监督权，我国的监督法名称就是各级人大常委会监督法；执政党的依法执政在实践上更多通过人大常委会进行。凡此种种，意味着人大常委会在我国公共政策体制中扮演着非常重要的角色。发挥人大常委会的政策优化作用，党的十八大报告提出的针对性措施是：提高人大常委会专职委员的比例。这是一项具有战略意义的措施。目前，一些地方人大常委会专职委员已实现三分之一的比例，但普遍的问题是：相当多的专职委员都是升迁无望或接近退休的人员，这种情况下，专职委员比例的提高并未根本改变人大常委会的功能现状。真正有意义的做法是加强人大常委会专职委员的职业化建设，使之成为年富力强干部发挥才能的一个领域。

同时，还必须重视营造人大常委会会议中辩论氛围。公共政策的优化是有前提的，其中一个必要的前提就是决策过程中的辩论氛围。缺少必要的辩论氛围，设计再好的会议制度都很难发挥它的应有作用。 

其次，要夯实我国多党合作制的公共政策功能。在国家治理的角度上，现代政党政治的基本作用就是进行公共政策的选择。西方竞争性的政党制度如此，我国合作型的政党制度也是如此。如上所述，除了团结的基本价值之外，我国多党合作制的最重要的价值就是提供公共政策最优选择。此两个价值的实现，特别是优化公共政策价值的实现，既依赖于执政党的群众路线，同时也依赖于各政党政策方案的互动。这特别要求民主党派要有自身关于公共政策的偏好。在政策过程中，民主党派对政策的支持当然是重要的；但更重要的是应有自身有关政策的主张。只有存在政策主张上的差异，政策方案的互动才是有意义的。也只有这样，我国的多党合作才构成公共政策社会适应性的体制基础。因此，发挥我国公共政策社会适应性的体制优势，必须建立民主党派、特别是各个地方民主党派组织发挥政策作用的体制和机制。

四、政权合法性问题的解决策略

一个政权的合法性可以有很多来源，并且具有明显的历史性。这一点学界已经有了太多的说明。比如有人常说今天中国政府的合法性主要来自于经济绩效，等等。但是，在当代政治的范畴中，合法性主要是通过选举来达成的。选举常常被定义为民主的首要实现形式，是政权合法性的基础。

选举民主程度低是西方舆论把我国排除在民主国家之外的主要理由，其实也是国内许多人对我们眼下的民主缺乏自信的原因之一。民主的首要实现形式不仅意味着选举绝不是可有可无的，而且特别意味着它是其他民主实现形式的重要基础，对其他民主实现形式存在着一定的影响。但是，在各种民主实现形式中，选举民主又是与社会秩序关联程度最高的，加之我国超大的选民规模、现代选举文化的缺失等，这些现实性因素又使得选举民主不可能在短时间内得到充分发展。就此而言，选举民主所涉及的以下三个问题将会长期困扰我们，对此我们应有清醒的认识：一是直接选举的范围问题，即狭小的直接选举范围与民主政治发展的矛盾问题。二是选举的竞争机制问题，即选举的动力机制与政治秩序的矛盾问题。三是选举的实际政治效应问题，即选举的实际意义与选举的规范意义之间的矛盾。

关于选举与社会秩序的关联，历史和理论均给予我们足够的认识。从历史上看，发达国家的选举民主多是建立在社会竞争和冲突这种相对较大的社会代价基础上的，常常表现为在发展进程中社会冲突加剧，政局不稳，以及竞选时社会资源的大量耗费。在引入竞争性选举制度的发展中国家，那里长期的社会不稳定给人印象深刻，比如泰国、菲律宾、埃及等国。在中国这样一个超大规模的社会中引入这样的制度是相对困难的一件事情。就理论认识而言，在一个社会发展阶段不变的情况下，引入以社会竞争和冲突为基础的选举体制，其社会代价与社会规模是成正比例的。社会规模越大，引入这种体制的社会代价就越高；体制运作所需的制度性的、技术性环节就越多，而每一环节都会在实际上影响这一体制的实际社会效果。这两方面的因素相叠加，可能使这种体制在相当长的时间内很难达到它的目标。更为重要的是如果上述的逻辑是成立的话，那么，下面一个结论就是有可能的：即当社会规模达到一定程度时，做这件事情要付出的社会代价就是这个社会无力承担的。这意味着一个巨大的风险：即社会失序的风险。李泽厚先生曾断言：“目前在中国搞一人一票的总统普选、多党、议会制，就会天下大乱”。这个判断是有一定道理的。

因此，发展选举民主，一方面，我们必须从战略上重视选举民主的相关条件建设。选举民主是我们政治发展的目标之一，但必须渐进有序地推进。这包括：继续推进基层自治意义上的选举，培育民众直接选举的意识和能力；在目前直接选举范围内，有限(有序)、渐进地引入竞争机制；具体来说就是，在目前选举制度的框架内，即在县级以下直接选举和县级以上间接选举的框架内，真正实现以合法性、政策选择、监督为实际政治效应的选举，在实践中养成公民与现代选举制度相适应的行为文化。⑤另一方面，我们必须优先发展成本较为低廉的其他民主形式，比如协商民主、参与民主等。

注释：

①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第134页。

②程竹汝、上官酒瑞：《制度成长与发展逻辑：改革开放时代的中国政治》，中国出版集团东方出版中心2011年版，第105页。

③浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社2005版，第351-352页。

④[美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第32页。

⑤有学者认为，中国政治要摆脱在中央集权制与区域寡头制之间摆荡的命运，就必须使中央权力的正当性来自于公民的直接授权，不容任何地方共同体从中阻断这种政治联系；国家越大，就越需要也越能够将中央权力建设在公民直接授权的基础上。请参阅甘阳：“公民个体为本，统一宪政立国”，载《二十一世纪》1996年8月号。