治理理论与中国政治改革的思想建构 （3）

三、20 世纪90 年代自由主义思潮的引介

20 世纪最后十年见证了世界各国政府变革的全盛时期，与之相伴的是福利国家体系的瓦解、全球化的迅速发展和全球资本主义秩序的巩固。走在推广治理理论前沿的是由几大主要资本主义国家支持的国际机构，包括国际货币基金组织、世界银行、亚太经济与贸易合作组织，它们提供了创建新型国家过程中政治与行政改革方面的实践经验。中国学者在对治理思想的介绍中，最直接的思想资源就是世界银行在1989 年和1992 年发表的官方报告。在1989 年的报告中，世界银行第一次将“非洲发展中长期的难题”背后的主要原因定义为“治理危机”。 “治理”概念随后在1992 年的报告中被加以拓展，界定为“国家为了实现发展而对经济和社会资源进行管理时使用权力的方式”。在此基础上，善治( good governance) 被认为等同于“健全的发展管理”，全球政治变革的共同趋势要求国家尽可能地“创造一种促进发展的环境，为私营部门承担更大的责任，减少政府在生产和商业活动中的直接参与，以及从中央向下级政府进行分权”。报告认为，善治对辅助国家的经济政策和持续性发展非常必要。可以说，对治理问题的强调本身标志着世界银行关注焦点的转折，即从狭义的经济政策转向经济发展的政治条件。

善治的改革议题包括两个方面，其中之一是政府适当的角色与功能。世界银行虽然承认政府在公共物品供给中所起到的重要作用，但由于受到新兴的“新政治经济学”( New Political Economy) 的影响，更倾向于强调私人产权在刺激和保持经济发展中的关键角色。为此，政府不仅需要通过支持性的法律和官僚系统来保护产权，而且要通过变革使其更有责任、更加透明，并更有效率地保障市场经济的适当运行。此外，报告还认为，这样一个有效的政府若要持久地发挥作用，必须与一个相应的公民社会相匹配，因此将焦点集中到公民社会的发展上。这里的公民社会概念包括了正式和非正式经济组织、自愿组织、非政府组织、工会、大学以及各种专业协会。它们被认为是政府与人民之间的重要媒介。在这种意义上，推进公民社会的举措与上述公共部门的改革紧密联系在一起。例如竞争和参与被认为对提升公共问责至关重要。前者包括运用解除管制、将服务外包给私营供给者，以及公私竞争等各种方式来打破国家的垄断；后者尝试鼓励非政府组织参与到公共项目中，来监管服务提供者的活动，并确保弱势群体的意见得到响应。通过这些方式，新的改革议程不仅回应了小而有效的政府才是好的政府的传统自由主义信念，还提出了营造有利于投资和商业的制度环境的积极政府，并授权私营部门参与到公共事务、公共政策制定和执行程序中的系列理念。

这项改革议题很快得到了中国政治学界的积极回应。在1992 年世行报告出版之后的几年中，年轻一代的学者便捕捉到了“治理”这一新鲜概念并开始将其整合进对政治体制改革的探讨中。1995 年，刘军宁在系列丛书“共和译丛”中发表了介绍治理思想的文章。在这篇早期论文中，第一次提出将英文中的governance 翻译成“治道”，并将这一概念与诸如“政治”、“管理”等相关概念区分开来。他认为“治道”与其他概念的关键性区别是前者只涉及权力的应用，而后者包括了权力的获得、组织、制约、更迭及其相应的程序。与传统概念相比，“治道”一词更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰。在他看来，这个概念可以成为一个非常合适的技术工具，用来阐明世界银行对国家与市场关系的表述。

刘军宁分析中的关键部分是区分两种类型的治理： 政策治国与制度治国。第一种治理类型指在某种政府形态中政策优于经济管理中的法律和规则。这种治理模式被认为是传统体制最明显的特征，表现在：尽管公共政策可以在中央集权的体系中有效和灵活地实施，但是其中一个严重的问题是不同政策之间缺乏一致性，因此，这种体制很难为经济发展提供可预测的制度环境。第二种治理类型是公共政策服务于法治和规章，这不仅需要将政府的经济管理行为制度化，也要求政府基于法律法规原则解决利益冲突。刘军宁认为，只有这样的政府才适合市场经济。在这一点上，他得出了与世界银行相同的结论，即政府存在的目的需要根据市场经济的需要来界定。

作为第一个介绍治理思想的中国学者，刘军宁挖掘出本土概念和经验来包装与传统体制相比更加优越的转型时期的治理体制，为此他还提出了“制度创新”和“制度环境”等概念，用来描述政治改革的必要性和具体内容。这些概念随后被有些学者改良，以便更好地理解政府在推进公民社会中的角色。但这些有限的成果也为刘军宁自己带来了知识障碍。由于市场化改革成为文章的中心关注点，他便无法在同一叙述框架下，察觉到潜在的政府与社会之间的互动关系，同时也忽视了当时学术界对公民社会日益增长的研究兴趣，结果造成这项初期的研究在随后几年中只得到为数不多的关注，甚而逐渐被学者们淡忘。

三年后，第二部有关治理的作品问世。学者毛寿龙与同事合著了一本书，该书前言中提到其研究目标是系统介绍和分析西方政府改革的理论与实践，因为与其他实行行政改革的国家相比，中国的改革者还缺乏系统、成熟的理论指导。为填补这一空白，他们有意在此书的标题“西方政府的治道变革”中沿用“治道”概念。在这一点上，毛寿龙及其同事的研究议题包含了一个更深层次的理论关怀，而这在此前刘军宁的文章中是缺乏的：自20 世纪70 年代后期以降，行政改革呈现出一种新公共管理( New Public Management)及自由主义原则的全球趋势。以哈耶克为代表的众多活跃的政治和经济学家在自由主义的复兴中扮演了重要的角色。尽管这些学者的论证各有不同，却有一个共同的基本观点，那就是自由的权利是个人和社会发展的最终动力，市场作为一种制度性的安排能够比政府更有效地保护自由的权利。基于上述信念，这些学者提出人类社会的发展不仅要求缩小政府的规模，而且需要根据市场机制来重塑政府。换言之，不同于古典自由主义的传统命题，新的自由至上论( libertarianism) 者倾向于提倡更为积极的政治改革，来重新塑造政府及其公共政策。毛寿龙称赞这种思想的政治意义，并认为全球新公共管理运动的兴起正是对他们理论观点可行性的最佳说明。该书的研究也正为中国当代的行政体制改革提供启发性经验。作者认为，从80 年代开始的中国行政体制改革由于受制于落后的管理教条主义，导致改革的成效既不令人满意，也不够全面，因而并不能称之为真正的“治道变革”。与此相对，未来的改革需要将新公共管理的元素整合进市场导向的政府重塑目标中。

与刘军宁的关注相似，毛寿龙也视政府与市场的关系为其研究的核心。但与前者看待政府的实用主义视角不同，他坚持认为政府不仅应该促进经济的发展，而且自身的性质还应根据来自于市场的观念重新定义，这不啻为一种在政治改革设计方面更加激进的观点。然而，他没有阐释政府追求如此激进改革的原因，而且似乎也未意识到学科话语体系中的一个重大改变。正如先前所提及的，政治学学科正在经历一个朝向温和立场的自我定位过程。因此不难想象，尽管毛寿龙的新公共管理教义在理论层面吸引了众多学者关注，而后者为何乐于在善治的方案中去寻找更加实用的路径，即在不触动现有制度框架的前提下，努力创新公共政策工具，以便使其服务于市场化进程。对后来的治理研究学者而言，在政府与社会合作的前提条件下，各种公民组织与政府共享相似的目标，并且可以成为政府潜在的合作伙伴，这就要求政府发展出一整套管理技术来激励、吸纳和安排各种社会团体的服务。