治理理论与中国政治改革的思想建构 （4）

四、21 世纪初的理论推进

俞可平及其同事在20 世纪90 年代末首次发表了关于治理的著作，但这些作品的内容与之前学者的关系甚少。90 年代初他将工作集中在译介新马克思主义、社群主义等西方新兴的左翼政治思想上，同时谨慎地将有关治理研究的课题整合到自己的研究中。这项研究的目标不仅要总揽治理理论及其批评者的大量文献，还包括指出其可能贡献于国内政治的思想素材与方法。自90 年代中后期以来，他和同事们不仅付出了很大的努力来翻译、编纂和评估国际学术界关于治理理论的研究文献，而且积极谋求在转型中国的语境下重新阐释其理论内涵。

俞可平工作的第一个要点是对治理概念加以改良。他通过回顾斯托克( Gerry Stoker) 、罗兹( Ｒ． A．W．Ｒhodes) 、库伊曼( Jon Kooiman) 和罗西瑙( J． N．Ｒosenau) 等学者对治理的定义开始这项工作。在梳理了这些界定清晰的学术概念后，他将兴趣更多地放在对这些概念的实践阐释上，即以全球治理委员会发布的一份极具争议性的报告《我们的全球伙伴关系》( Our Global Neighborhood) 为范本，提出“治理”可以被界定为“在一个既定的范围运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。随后进一步建议将“善治”理解为“使公共利益最大化的社会管理过程”，其本质是“政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。他清楚地意识到，“治理”作为一个政治概念的最大优势是，它能够以一种温和的方式表述敏感的政治议题，因此着手在善治的名义下重塑民主政治改革的议题。

首先，他认为治理理论的基石是“公民社会”。他延续了这个术语从90 年代初以来逐渐积累的规范性导向，同时以社会组织结构的方式来加以重述。为此，他将“公民社会”定义成“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和”，包括“非政府组织( NGO) 、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等”。 具体而言，中国公民社会包括了三个主要特征：第一，与邓正来与景跃进类似，认为政治上的独立对于公民社会组织( CSOs) 非常必要。第二，公民社会组织是非盈利性的，可以与私营企业区别开来，因此可从组织类型的角度来辨识其与政府或市场不同的特质。换言之，公民社会可以成为政府与企业之外的“第三部门”。此外，他还依循萨拉蒙和其他研究者的路径，提出组织中独特的组织原则是与公民自由选择的权利相关联的。因此建议这些组织应依据志愿原则而不是契约或自治而组织起来，因为后两种关系混淆了公民社会与市场和政府的制度差异。通过利用公民社会的改良定义与它的概念元素，他不仅找到了一个有效的认知工具，以澄清公民社会在中观维度的制度特质，更借此发掘出中国公民社会讨论中所延续下来的自由主义政治结构设计的组织基础。

接下来，俞可平集中探讨了这种基于公民组织的社会在转型中国的起源。与早期的中国公民社会倡导者的看法相似，他认为市场经济的兴起是公民社会发展的主要原因。第一，自改革初期以来，中国逐渐抛弃了计划经济体制，并实现了朝向社会主义市场经济发展的结构性变革。随后国民经济经历了从公有制垄断向多种所有制形式( 包括国有、集体和个人的独资、合资和外资形式) 的巨大转变。这一新的经济环境要求各种类型的企业面对同样的竞争风险，并且根据市场机制来追逐利润。在此背景下，大量的利益集团和企业家协会彼此合作的机制迅速成长起来，以便实现它们共同的利益。第二，随着经济增长而产生的大量财富为企业带来了更多可支配利润，同时也增加了普通民众的收入。这些资金成为新兴公民组织进行融资的主要来源。第三，不断增长的生产力减少了人的工作时间，越来越多的公民可以在各种协会和活动中( 例如运动、文艺、旅游) 享受他们的业余生活。在俞可平看来，新兴的中国公民社会深深受惠于市场经济的引进，因为后者所带来的产权多样化和生活水平的提高，为公民组织的发展创造了适宜的环境。这里，市场虽然不再被认为是基于契约的公民社会的原型，但其在推动公民社会发展中的重要角色得到了肯定。

在完成了对治理与公民社会概念的阐释后，他进入到理论建构的最后一个阶段：将公民社会的概念与治理乃至民主对接起来。他认为现实中存在的公民组织具有不同的功能，而其中最重要的一项是不同利益群体之间的中介性角色。当发挥这一功能时，公民组织就可以促进政府与公民间的合作。除此之外，公民组织还能够对更大范围的公共决策和政府改革产生日益重要的影响。这种影响力在专业或学术性组织作为智囊参与到政府决策过程时表现得格外明显。① 这就使得政策制定的过程变得更加民主，决策的结果也对利益相关人更加负责。因此，善治观念内化在诸如企业家和知识分子这些社会群体的规范性角色之中，从而得以具体实现于公民组织的实践中。同时，从之前的公民社会理论中继承下来的民主议题，也在善治的框架中找到了温和的表达形式。他指出，这一具有争议性的政治概念在善治的新背景下只不过是一种合作。“民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基之上。”

透过此前提到的新的学科导向，我们可以更好地理解俞可平在公民社会理论方面做出的贡献。一方面，新旧版本都抛弃了早期以国家为中心的视角，进而捍卫市场经济在公民社会成长中的积极作用，而在后者中，新兴的商业阶层和知识分子成为主导力量。另一方面，尽管两种理论都看到了这些阶层在国家政策中不断提高的参与程度，但它们在评估这些力量在政治生活中的投入时却稍有不同。对邓正来和景跃

进来说，政治参与只有在这些群体达到相当程度的自主和独立之后才能够实现。③ 而十年之后，俞可平发现他们的参与已经以集体形式( 例如公民组织) 出现了，而且相比于抽象的权利，他们更加偏好实际的参与效果。由此，他才得以从善治的视角出发，论证这些社会群体的美德可以在其介入政策制定的政治行动中加以把握。这样，政府与强有力的公民之间的合作，在他的研究中才成为期待中的积极主题。由此可见，二者在规范性主张上的差异，真正反映出新兴阶层不断增长的组织能力，以及他们与政府之间不断强化的联盟关系: 善治的前景如今越来越取决于政治界、经济界和知识界精英的互相合作了。就这样，曾经由早前学者们设想出的中国公民社会的新现实，在俞可平对治理理论的提炼中得到了巩固。如今，在其对公民社会、治理和民主关系创造性的阐释中，他使得这一图景无论在理论还是实证层面都比上述其他人的工作更具吸引力。

自中国政治学学科重建以来，几代学人通过不断的尝试，去开掘政治与行政体制改革新的突破口。其中从事治理理论研究的学者也不例外。他们不惜采用一种实用主义的立场与方法，选择性地阐释国外治理思想，试图提出适合中国语境的变革之路。在这些学者中，俞可平的理论第一次将具有说服力的规范性主张与可行的研究主题有机联系起来，使政治学在不牺牲自由主义基本信念的同时仍可以继续相关课题的探讨。治理理论在接下来十年的发展阶段，正是以大量涌现的经验性研究为标志的。研究者们不但接受了治理语义中的普世特征和潜在的管理主义倾向，而且经过与新公共管理在技术层面的结合，从而为政府转型提供了一揽子有针对性的政策建议。